【“行政审批制度改革就是虎口拔牙” 访原国务院行政审批制度改革专家咨询

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周汉华(南方周末资料图)

改革的道路取决于两个因素。

一是改革的决心和勇气，是否动真格，硬骨头。

二是时势，即经济快速发展方法转变的压力机制。

年10月10日，中国政府网公布了《国务院关于第六次取消和调整行政审查项目的决定》。 国务院公布了第六次决定取消和调整的314个行政审查项目名单，此外还在民间广泛流传。 其中的一个重要表现是必须进一步取消和调整行政审查项目。 公民、法人或者其他组织可以自主决定，市场竞争机构可以比较有效地调节，领域组织或者中介机构可以自主管理的事项，政府必须退出。 对可以使用事后监督管理和间接管理方法的事项不作事前批准。 违反部门规章、文件等形式根据行政许可法规定设定的行政许可，应当限期修改。

这样的声明是否意味着政府决心加快取消不应有的各项行政审查，更迅速地推进中国的行政体制改革？ 为此，南方周末记者采访了中国社会科学院法学研究所宪法和行政法研究室主任、原国务院行政审查制度改革专家咨询小组周汉华。

有进步，等待检查

南方周末:从民间反馈来看，这种表现鼓舞人心，各媒体也把这句话放在显著的位置。 你觉得怎么样？

周汉华:媒体关注这两个粉丝，其实我并不那么乐观。 2003年颁布的行政许可法，已经由类似的公民、法人或其他组织自主决定，由市场竞争机构比较有效地调节，由领域组织或中介机构自主管理，行政机关可以使用事后监督等其他行政管理方法进行处理

当时，我也参与国务院法制事务许可法的起草工作，是唯一参与条文草案工作的外部人员，这个诉讼法是最早由我提出的。

根据文件，行政许可法可以不设置行政许可的表现，但这次的政府全部退出，不设置前置批准的提法确实有点进步。 如果能实现的话，这是革命性的一步，会对中国的行政体制改革整体产生革命性的影响。 但那并不乐观。

同年起草行政许可法，最重要的立法意图是，将所有行政许可行为称为任何名称都受到行政许可法的调整，排除适用范围。 当时整理发现许可、批准、批准、备案、登记、推荐信、无异议信等90多个名称，五花八门。 但是，行政许可法出台后不久，出现了非许可承认、备案制、核准制等提法，全部游离于行政许可法之外。 所以关于这次决定中提到的表现，还在等待实践检查。

南方周末:行政许可法颁布将近十年了，为什么保障制度还没有发育？

周汉华:实践中最大的问题是，如果部门制定的规章制度违反了行政许可法，谁执法，谁是最后的裁判员，感觉这个主体一直没有。

现在，很多机构通过批准、登记备案、非许可批准等方法回避了行政许可法，但这种情况应该由谁来阻止，不存在强有力的权威执法机构。 所以行政许可法有点规定被搁置空，很难执行。

南方周末:其他国家的这个机制怎么样？

周汉华:海外在事前、事后两方面都有控制机制。 在起草行政许可法时，我建议我们国家有必要设立美国omb (总统预算和管理事务所)这样的机构。 omb管辖新闻和监督管理办公室( oira )，负责各部门的规定、措施方案的最终审查，可以说是no。 这个机构的优势是理解法律和经济，里面一半的专家是经济专家，一半是法学专家，非常有权威。

其他发达国家也普遍实行规制影响分解( ria )，设立许可需要进行ria，分解规制的价格和利益，由类似omb的机构进行最终审查，决定是否需要设立许可，这是全球监督管理制度改革的大趋势 如果中国的大部分制度改革能进行更大层次的宏观政策部门的整合，也许就能实现这个功能。

我们有国务院法制事务和全国人民代表大会法制工作委员会，在一定程度上可以起到预审、关闭的作用。 理论上，如果他们有足够的权威，就可以停止滥立的行政许可，实践上他们也有发挥这个作用的时候。 但是，现在只用这个机制裁断，还不可靠。 我们的法制化和法工委是纯粹的法律部门，基本上关于法论法，因为价格收益、规定没有影响解体的能力，这样的机构天生就有能力不足的问题。 另外，在立法过程中有很多好处，需要拍照的情况下，他们不一定能拍照，也不一定能拍照。 所以，这两个部门也很不满，作为事务机构和从业部门，他们的权威不高，有时他们没有确定的法律授权。

另一个机制是由法院决定，如果你增设的许可违反了行政许可法，可以通过司法诉讼事后处理。 目前这方面的困难也不小。

库存和增量分割

南方周末:近十年来中国行政审批制度改革经历了什么过程？

周汉华: 2001年中国开始行政审批制度改革的特殊背景之一是，当时中国加入世贸组织，世贸组织建立了基于市场经济的国际规则体系，当时的入世对我们来说是狼的挑战，而且当时的作风是有雷的朱镕基力量推动的

即使在审查改革成立的初期，最高峰时也只是暂时机构，第一事业是整理现有的承认项目，没有统一集中论证新设项目，没有进行价格利益的分解、限制的影响的分解，没有这样的功能和能力。

因此，这几年发生了清理、边缘追加，但关于增量部分，至今没有特别的控制机制。 我们的改革，库存和增量明显分割。 例如，我们在行政审批制度的改革中，审批改革只负责整理库存审批项目，对新追加的行政许可行为进行立法程序，与审批改革无关。

现在的改革机制，只是整理库存，增量部分缺乏集中的审查、控制机制，一部分变更为其他名称、其他形式出现，例如核准制、备案制乃至其他有点冠堂堂的名称，实际上是通过其他包装实际承认的

从政府发表的数字来看，行政审查取消调整的比例达到了69.3%，但与社会感觉略有差异。 在此期间，广东获得了行政审查制度改革的先行考试的授权，是前所未有的，这些行动需要社会的更广泛的关注和支持。

形势迫使改革。

南方周末:剩下三成的未改革部分到底是什么权力？

周汉华:改革越来越难了。 剩下的是含金量相对较高的权力。 改革是虎口拔牙。 比如这次打扫的314个项目，还多是细枝末节，不怎么使用的项目也多，硬骨头少。 垄断领域的市场准入、竞争的开放、政府的要素市场参与等被认为需要改革的项目受到了普遍的关注和考虑。

行政审批项目主要是经济和社会行业，除了经济行业比较关注的垄断领域外，社会行业实际上比经济行业问题少。 例如，无论我们的教育落后，还是教育行业的行政审查过多，学校的主体都在跑很多精力。 目前，招生、博士课程设置、职务评价等都必须经教育部批准，这种严格的考核管理制约了学校的创新能力。 社会行业预审太多，教育、卫生、科学技术等行业也同样，我们科学教育文化卫生事业亟待改革。

南方周末:行政审批制度改革的道路在哪里？

周汉华: 2001年改革的出现，中国有加入世贸组织的趋势，也有领导人强烈推动的因素。 下一条改革之路，也取决于这两个因素。 一是改革的决心和勇气，认真起来，是否碰硬骨头。

二是时势，即我们经济快速发展方法转变的压力机制。

国外研究表明，如果行政审批制度改革正式，在拉动gdp方面有直接效果的同时，审批会阻碍资源的比较有效配置，必然会阻碍经济增长。

所以，时势是一种倒带机制。 为什么改革难以进行，是因为日子过得好，不动产容易得到，财政也有保证。 国际经济形势也不错，公司的日子也很好过，水位一上升岩礁就被淹没了，我不认为有问题。 水位下降后，国际经济形势无法马上好转，我们自己也面临经济的迅速发展问题，出现了迫使改革的形势。

另一个时势是社会、市场的力量。 以教育为例，每个孩子都扭曲了现有的教育制度，大家不能用嘴投票用脚投票。 现在越来越多的父母把孩子送到海外接受教育的压力越来越大，教育制度不能改变吗？ 南科大的出现，是这种压力作用的结果，这就是社会的力量。