“我国地方投融资平台转型与地方政府隐性债务治理研究”

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年以来，地方融资平台的杠杆作用依然保持着快速的增长态势。 43日规定“剥离融资平台企业的政府融资功能，融资平台企业不得追加政府债务”。 财政部也多次确定，年后地方融资平台的杠杆不是地方政府的债务。 表面上，这些债务是融资平台本身的债务，但实际上，这些债务依然是地方政府的债务，以隐性债务的形式存在，如果将来的地方融资平台无法偿还债务，这些债务就会转嫁给地方政府

年以来，监督管理层进一步对地方债务监督管理标注符号。 财政部与其他部委联合发布了“50号文”、“62号文”、“87号文”、“89号文”，提高了地方政府对杠杆融资的监督管理力。 控制地方融资平台的杠杆，推进地方融资平台变革，是管理地方政府隐性债务的关键。

但是，在现在的经济形势下，地方融资平台的变革依然面临着很多问题，如经济下行压力的增大、税制改革不完全完善、省级以下的政府举债等问题，以及地方融资平台也有数量

本文通过分析中国地方融资平台与地方政府隐性债务管理的关系，以及地方融资平台转换面临的障碍和困境，为防止地方政府隐性债务和推进中国地方融资平台转换的快速发展提出政策建议

正文

一、引言

2008年以来，地方政府通过融资平台大规模举债，地方政府债务规模迅速增加，地方政府债务风险和财政风险也迅速积累。 因此，年以来，国务院颁布了一系列政策规范融资平台。 特别是年10月国务院发表的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[]43号)(以下简称43号文)规定:“剥离融资平台企业政府的融资功能，融资平台企业不得追加政府债务。” 继财政部发表的《地方政府库存债务的预算管理整理认识方法》(财予〔〕351号)之后，将年12月31日现在的地方政府债务分类，纳入预算管理，锁定政府债务的话，地方政府债务的规模不会增加。

尽管财政部多次表示，年后地方融资平台的杠杆不属于地方政府的债务。 但是，年以来，地方融资平台的杠杆依然保持着快速的增长状况。 表面上，这些债务是融资平台本身的债务，但实际上，这些债务依然是地方政府的债务，以隐性债务的形式存在，如果将来的地方融资平台无法偿还债务，这些债务就会转嫁给地方政府 隐性债务是指虽然在法律上确定了政府不承担债务，但政府从公共利益和道义等方面考虑将来可能会承担的债务。 地方融资平台的债务在法律上不是政府债务，但很容易转移到地方政府债务。 比起显性债务，这些隐性债务不容易统计，有系统性，潜在风险更大。

在这种情况下，控制地方融资平台的杠杆，推进地方融资平台的变革，是管理地方政府隐性债务的关键。 年11月14日，国务院印发了《地方政府性债务风险应急处理方案通知》(国辩状〔〕88号)，再次强调对地方政府债务中央实施不救助，再次确定地方政府库存债务和相关公司的责任权利，强制地方政府规范杠杆 年以来，监督管理层进一步扩大了对地方债务的监督管理。 财政部于年5月5日和5月28日分别发布了《关于进一步规范地方政府杠杆融资行为的通知》(财予〔〕50号)和《坚决阻止地方政府以购买服务名义非法融资的通知》(财予〔〕87号)，负面清单的方法

但是，在现在的经济形势下，地方融资平台的变革依然面临着很多问题，如经济下行压力的增大、税制改革不完全完善、省级以下的政府举债等问题，以及地方融资平台也有数量 因此，未来地方政府融资平台的变革道路依然艰巨而漫长，需要更深入的研究和探讨。 本文通过分析中国地方融资平台与地方政府隐性债务管理的关系，以及地方融资平台转换面临的障碍和困境，对防止地方政府隐性债务和推进中国地方融资平台转换提出了政策建议。

二、地方融资平台与地方政府隐性债务(一)地方政府隐性债务

根据世界银行地方债务的分类，地方政府性债务可以分为显性直接债务、隐性直接债务、显性或负债和隐性或负债。 根据刘尚希等()的分类，地方隐性债务包括社会保障资金不足、农村社会保障不足、公共投资项目未来的资本性和经常支出等隐性直接债务，对金融机构的危机救济、国有公司未弥补损失的公司在职人员、下岗职工

审计局在统计地方政府债务时对地方政府性债务进行了分类。 包括地方政府承担偿还责任的债务、承担担保责任的债务、可能承担一定救济责任的债务，其中前两种债务是显性债务，可能承担一定救济责任的债务是隐性债务，与政府融资平台企业、经费补助事业单位 由非财政资金偿还、地方政府(包括政府机关)不提供的审计局地方政府的隐性债务明显小于刘尚希等()的隐性债务口径，相对来说是侠义的隐性债务。

(二)地方政府对地方融资平台的隐性债务规模

年以后，地方融资平台的杠杆规模依然在增加，没有比较有效的控制。 根据wind数据，年和年，地方融资平台在债市规模达到4.21兆，但这些是在债市杠杆化的规模，不包括银行贷款、信托、资产管理等其他方法的融资。 银行贷款作为地方融资平台的主要融资手段，根据这些融资平台的样本统计，银行贷款占融资平台融资规模的1/2，而债券融资只占融资规模的1/4 这些只是发行债券的融资平台的杠杆规模，不包括没有发行债券的融资平台的负债。 考虑到这些，年后融资平台的杠杆规模越来越大，这些债务将成为未来地方政府的隐性债务。

(三)地方融资平台债务继续增加的理由

在新的“先验算法”中省级地方政府(包括计划单列市)提出债权的情况下，财政部多次表示必须将融资平台与地方政府剥离，年后融资平台的杠杆不属于地方政府的债务。 但是，地方融资平台的负债依然在增加。 理由如下。

(1)在现在的税制别的情况下，地方财政权和事务权不完全一致，地方政府财政的差距依然巨大，但新的“事前算法”对地方政府债权的开放仅限于省级政府(包括计划单列市)，市级及以下的地方 如果这些政府需要杠杆，就需要向省级政府申请。 对这些政府来说，杠杆的灵活性非常有限。 但是，融资平台的融资越来越能把握自主性。 这是地方融资平台负债不是政府负债，而是地方融资平台负债依然迅速增加的根本原因，即使中央坚持要剥离融资平台。

(二)经过过去几年的迅速发展，现在的地方融资平台债务规模已经非常巨大，这些债务大部分没有纳入政府预算。 根据审查署的审计结果，截至去年6月，纳入政府债务的地方融资平台债券融资额为1.1万亿元，其中负有偿还责任的债务只有5289亿元。 实际上，根据wind统计，截至去年6月，地方融资平台债券融资馀额为2.43万亿美元，这证明一半以上的融资平台债券融资不包括在政府债务统计中。 这些债务大部分在-年到期，没有纳入政府预算，因此政府不能置换债务，置换政府债务，但融资平台本身没有足够的资金偿还，在不产生系统风险的背景下，地方政府希望 在这种情况下，只能继续借杠杆延缓旧方法。 这也是地方融资平台融资持续快速增长的直接原因。

(3)目前中国在地方融资平台管理上依然不统一，存在多头监督管理，这也是在地方融资平台杠杆控制时，各自为政，难以发挥协同作用。 目前，融资平台管理和杠杆方面相关的管理机构包括财政部、国资委、人民银行、发改委、银监会、证监会等机构，这些机构由于部门职责不同，或者根据自身部门利益的诉求，融资平台 而且，由于融资平台没有决定认定标准，融资平台通过宣布脱离地方政府，可以轻松转移到经营性国有企业，不对监管机构施加杠杆限制，但实际上依然对地方融资平台

三、我国地方融资平台转型面临的困难

尽管43号文为地方融资平台的变革提供了方向，新的“先验算法”的颁布也放开了省级政府的债权，在一定程度上缓解了地方财政收支的差距。 但是，由于地方政府财政权和事务权的不一致以及地方投融资平台在长期快速发展过程中积累了很多问题，在财税体制改革及相应配套措施不完全完善的前提下，地方融资平台的转换过程还面临着很多障碍和难题

(一)当前我国地方融资平台转变面临的外部障碍1、当前税制改革不完善，地方政府财权和办事权不一致的问题没有得到根本处理，地方政府的转变动力弱

财税体制不完善，公开融资渠道不足是地方政府隐性债务及地方融资平台产生的根本原因，为推进地方融资平台变革要彻底深化财税体制改革，完全划分税制，完善地方政府财政 目前，中央政府和省级政府的财政权和办事权逐渐规范，但省以下政府，特别是市县政府办事权和财政权不一致的问题依然突出。 而且新的“预算法”只允许省级政府发行债券融资，但省以下地方政府依然不能直接发行融资，只能由省级政府代理杠杆。 就像以往财政部不能代发地方债券处理省级资金的指控一样，这种计划经济性的资金供给在规模上和适用性上都不能满足市、县级政府的真正诉求的情况下，市县级政府依然依靠地方投资融资平台进行项目

2、当前宏观经济的快速发展状况也是制约融资平台变革的重要因素

现在经济下行压力大，民间投资下跌严重，稳定的增长依然需要依靠地方基础设施投资，但在地方政府财力紧张，ppp短期内又难以承担重任的情况下，基础设施建设依然是地方融资平台 在地方融资平台承担大量基础设施等行业投资的情况下，地方融资平台也不容易实现完全的市场化变革。

3、遵守系统债务风险底线也是制约融资平台变革的重要因素

目前防范系统债务风险是中央的基础，地方投资融资平台是政府债务的杠杆主体，债务负担大，如果完全转型市场化运营，就会失去以前政府的隐性支持，地方融资平台的信用风险大规模 这也是中央坚持明确地方政府和融资平台的债务关系，但没有急于寻求或放任地方融资平台的变革。 在成功转型地方投资融资平台的同时，融资平台的债务风险不会大面积爆发，成为政府必须探索的课题，可以说是阻碍地方投资融资平台变革的重要因素。

4、地方融资平台的变革也依然面临着国有公司改革的难题

作为重要的国有公司，地方融资平台的变革也面临着目前国有公司改革中面临的课题。 比如政府和公司的关系定义，企业管理不完善，管理机制不健全等。 现在国有公司的改革还没有完全改革，依然存在很多企业的管理、地方政府介入日常运营等问题。 在推进地方投资平台变革的过程中，如果不处理这些国企改革中产生的问题，即使地方融资平台实现了暂时的变革，也不容易摆脱融资平台的地位。 例如，许多地方政府投资融资平台带有很深的行政色彩，地方政府可以直接或间接管理融资平台企业的人、财、物，进行基础设施建设资金的决定和计划采购、管理、采用。 平台企业只是承担出纳的作用，这种情况下，如果不能从功能、人员管理等方面彻底改革平台企业，平台企业在转换后也很可能承担原来融资平台的功能。

(二)地方融资平台转型过程中自身存在的困难1、地方投资融资平台数量多，相关利益广

现在我国地方融资平台的数量很多，不能正确定义。 关于银监会融资平台的名单，截至去年9月30日，银监会名单上有11734个平台，其中2498个平台退出，但由9236个平台管理，退出类名单上的融资平台 融资平台数量多，种类繁杂，不容易完全定义，也不能创造统一的变革之路。 更重要的是，地方投融资平台涉及的好处集团很广，从股东方面来看，有地方政府的业绩需求，从债权人来看，有银行、信托、债券投资者等债务偿还，从运营方面来看，建设工程企业的项目施工 如果不在地方投融资平台的转换过程中解决这些好处群体，不仅仅是地方投融资平台的顺利转换。

2、融资平台企业自身内部变革的动力不足

地方融资平台的变革面临经营上和政治上的风险。 以前作为地方融资平台，一定程度上是准事业单位，地方融资平台对自身运营、资产保值和效益评价的要求不大，根据地方政府的要求开展运营即可。 但是，转换后，需要成为市场化的运营主体，必须考虑日常运营，国有资产保值、效益评价等压力很大，这也导致地方融资平台自身转换意愿不足。 转型失败面临“国有资产流失”罪名时，面临政治风险，在经营和政治风险的双重压力下，地方投融资平台企业内部转型的动力不足。

3、地方投融资平台大多资产不真实，存在虚假资产，增加了未来转型的难度。

地方投资融资平台其资产首先由地方政府注入，其中大部分是用于公共基础设施建设的资产，一部分是服务民生的项目，不仅现金流产生能力差，而且资产权利属性也有缺陷。 以政府注入平台企业的土地资产为例，融资平台企业成立之初，考虑到融资的便利性，要求资产判断机构高估土地采用权的价值。 资产判断机构由于利益的诱惑和政府权力的压力，任意高估了资产价值，完全不考虑土地采用权的实际存在状况，甚至连作为公益性用地的土地采用权也被判断为通常的工业建设用地，严重损害了平台企业账本资产价值的正确性。 在这种情况下，无论是进行变革还是退出，这些资产的处置和重新评定都将受到很大的困难。 从变革的角度来看，由于资产质量不好，收益性弱，流动性差，地方投资融资平台面临着变革是否顺利的问题。 因为地方投资融资平台要在市场竞争中生存，必须依赖具有较强收益性的资产来产生收益。 否则，市场化转型将面临巨大困难。 从退出来看，由于资产价值虚高，地方投资融资平台的负债实际上很重，权益价值也很低，这确实影响了地方投资融资平台的清算价值，出现了资金无法偿还债务的现象。

4、地方投融资平台向市场化主体转变后，经营风险增大，面临转换失败的风险

由于不同领域的竞争状况、进入壁垒、领域政策、快速发展生命周期等不同，地方投资融资平台进入后面临的风险也大不相同，对地方投资融资平台进入领域前进入的领域各方面风险的承认 而且，在参与市场竞争方面，地方投资融资平台不够。 地方投融资平台的主要营业业务具有对政府的依存度高、自身经营性业务少、对下属经营性企业的控制能力不强、利润低但现金流状况不好等优势，经营管理能力弱，因此转换后，政府经营 平台企业面临着建立适应市场竞争的经营管理决策机制，这不是一朝一夕的事。

四、推进地方融资平台变革的政策建议

年以后，地方融资平台债务依然迅速增加，第一是现在的财税体制引起地方政府的财产权和事务权的不一致，地方政府官员的绩效评价制度不健全以及现在宏观经济政策下行压力巨大等多个方面的原因。 为了从根本上防止地方政府的隐性债务，必须大力推进地方融资平台的变革，控制地方融资平台的杠杆。

(一)制定专业地方投资融资平台的法律法规

地方融资平台债务增长的首要原因之一是地方投资融资平台依然是多头监督管理，各部委投资融资平台的管理分别是政治，已经公布的文件也相对分散，而且层次低，投资融资 即使是最基础的投资融资平台的认定，各部委也没有形成一致的意见，各部委发表的投资融资平台的名单存在一定的差异，如果名单不能确认统一，投资融资平台的规范化和变革就不言而喻了 各部委对投资融资平台的管理形成共识是平台形成统一的运行规范的前提。 这是因为有必要制定专业法规对地方投资融资平台制定统一的规范。

首先，决定地方政府投入融资平台的性质和与地方政府的关系。 确定投资平台的经营范围、公益性项目范围、责任范围、运营模式、资金监督管理、项目决策、偿还机制等各方面的复印件。 其次，对投资融资平台的认定进行统一的评价标准，对现在的地方融资平台进行全面的统计，掌握地方融资平台的数量、类型、运营状况、债务规模及政府债务的比例、债务偿还的安排等，进行分类管理 再次，确定相关监督管理部门的监督管理职责，在统一的法律法规框架下，发改委、财政部、人民银行、银监会、证监会、审计署等部委共同建立地方政府融资平台监督管理联合会议制度，对融资平台

(二)加大融资平台的整合重组力度，不断减少融资平台的数量

现在许多投资融资平台和迅速增加的融资规模给地方政府和银行系统带来了隐性债务风险。 由此，将来将投资融资平台的数量和融资规模与一定的控制相对应。 根据政府层面的情况，合理控制下属融资平台的数量，根据政府层面及经济财政实力的不同，确定下属融资平台的数量，进行分类管理，推进融资平台的变革。

第一，合并和重组现有融资平台。 具体措施是根据区域或资源要素统一整合现有不同类型的融资平台，实现多元化经营，提高资源综合利用效率。 另一方面，县域融资平台可以合并为一个，地级市以上级融资平台可以采用合并重组的方法，负债高则合并无投资融资业务平台，形成规模大的融资平台，在相邻地区城市的快速发展计划中 另一方面，整合具有相同或相似资源要素的融资平台，利用专业特征和集中特征，提高资源利用效率。 在整合过程中，建立比较有效的资产重组和后续管理机制。

第二，包括新建地方融资平台的企业设立的物品批准条件。 例如，要满足经济快速发展目标，提高注册资本(实收资本)的要求，需要相关部门的批准，根据地区行政等级设置融资平台的数量上限等。

(三)逐步开放市级以下地方政府的债权

现在，《预算法》允许省级政府(包括计划单列市)以发行债券的方式融资，但省级以下的地方政府没有举出债权，依然不能直接融资，只能由省级政府代理发行债券。 在未来城市化进程中，省级以下地方融资的诉求必须依然强烈，不能给予相应的自主融资权，依然采取省级政府的代理形式，不太能满足地方政府灵活融资的诉求。 在这种情况下，省级以下的地方政府依然倾向于用其他方法绕过省级政府融资，地方融资平台很可能会继续存在。 因此，为了推进地方融资平台的变革，有必要逐步扩大省级以下地方国债发行的城市范围，赋予相应的融资权。 为了防止滥用自主发行权，必须在中央或省级政府的统一安排下，给予省级以下政府一定的自主发行额，省级以下政府在限额范围内大力制定自主发行计划，增强政府债务发行的自主性、灵活性。

(四)严格管理地方融资平台杠杆，建立风险监测和预警制度

如果地方政府直接提高债权，地方融资平台的地方政府融资功能也基本消失。 这种情况下，来自地方政府的地方融资平台变革的障碍也会消失，政府推进地方融资平台变革的热情也会高涨。 这种情况还规定向地方融资平台追加债务，对地方融资平台的债务也实行总量管理，每年向地方融资平台追加债务，同时确定这些债务的债务来源，不能证明债务的来源 扩大融资平台债务管理，建立完全的风险监测和预警制度。 一是通过预算管理、价格管理、财务预警等手段，可以增强比较有效地管理财务和运营风险的能力二是根据平台的风险偏好、风险承受能力，选择合适的风险管理工具和策略，风险 三是建立风险发生后的应急机制，特别是重大风险发生后的危机解决计划。

(五)按经营业务类型进行分类管理，制定变革方案

地方融资平台主要是为了满足地方政府在提供公共管理和服务中融资的需要。 因此，地方融资平台的变革也需要从融资平台从事的业务开始。 如果是因帮助地方政府提供公共产品和服务而产生的债务，这些应该包括在政府的财政预算中。 如果不是因帮助地方政府提供公共产品和服务而产生的债务，融资平台本身就应该偿还，不能用财政资金偿还。 因此，定义和分类融资平台的业务和经营是推动融资平台变革的关键。 明确后，对同一政府所属的融资平台，必须整合重组所有事物经营性质的融资平台，与政府剥离，按照市场化要求开展业务。 关于完全公益性融资平台，虽然初期允许保存，但是有必要制定专门的法规，确认该债务是地方政府的债务，将该债务纳入地方财政预算。 时机成熟后，逐渐与地方政府剥离，退出。 对从事准公益性质有一定利益的融资平台，可以引进社会资本，进行混合的一切制改革，推进融资平台的逐步变革。

(六)地方融资平台的变革必须与国有公司的改革相结合

融资平台作为特殊性质的国有公司，本质上属于国有改革的范畴。 因此，推进融资平台变革，国有公司改革也需要补助。 国企改革没有补助，转换后地方融资平台依赖地方政府，对地方政府构成隐性债务。 现在国有公司和政府的关系依然不明确，国有公司还没有建立完全的现代公司制度，独立法人弱，不能完全市场化的自主运营，政府对国有公司的干涉比较明显。 这引起国有企业很多债务，也是地方政府隐性债务的范畴。 因此，推进融资平台变革，需要结合国有公司改革，健全现代公司制度，落实融资平台独立法人地位，完善法人治理结构，实现市场化自主运营，自负盈亏。 地方政府作为出资人，行使与投资者相关的权利，在其出资范围内承担有限责任，实现从“管理职能”向“监督职能”的转变，可以利用市场手段而不是行政手段来吸引融资平台的迅速发展。 只有这样，才能根本管理和降低政府的隐性债务。

(7)推进融资平台变革需要创新快速发展模式，为变革提供业务支持

作为地方融资平台，城市投资企业普遍业务模式单一，业务收入结构失调，只有政府补血才能生存。 因此，为了推进融资平台的变革，必须处理未来融资平台业务的迅速发展问题，为融资平台找到稳定可靠的业务来源。 这需要不断创新商业快速发展模式，培育新的利润增长点。 能否推进创新，培养有市场竞争力的业务和收益增长点，是地方投资融资平台变革能否成功的关键。 地方投资融资平台只有有一定的利益能力，才能适应市场竞争，成为政府的附庸，成为具有自主经营能力的准市场化主体。

从目前国内成功转型的平台企业业务拓展路径来看，许多业务沿着土地一级开发价值链纵向前后延伸和相关多元化发展迅速。 对于拥有土地和不动产类资产的地方投资融资平台，直接进行开发，转变为房地产公司，围绕土地开发相关产业链，进行土地一级和二级联动开发，进行旧住宅的改造和保护、公租房、廉租房等公益性住宅的建设 或者建立产业园区，成为园区管理企业，受益于园区内公司的服务和地方税收的返还。 关于地方国有公司的所有权，地方融资平台可以转变为国有资本管理企业或控股型集团企业，作为国有独资公司，代理地方国资委出资人的功能。 然后利用其资本收益参与产业吸引基金或收购基金的设立，使其他产业迅速发展，或参与资本参加实体公司或金融机构，进行多元业务的迅速发展，成长为产业或金融类控股企业。

(八)推进融资平台变革需要辅助措施，提供必要的支持

地方投资融资平台变革面临诸多课题，平台企业变革的方向是摆脱政府信用，成为具有自主经营能力的市场化主体，但要实现成功变革，地方政府的支持与合作事业依然必不可少 例如，在地方投资平台转型过程中采取措施，为平台企业之间的重组整合提供政策支持，向平台企业注入有收益的资产，提高平台企业资产的质量。 对于参与ppp项目变革的融资平台变革，支持税收优惠、财政补贴等方法，但其债务由公司自己承担，不能列入政府预算。 地方投融资平台如果没有地方政府的支持，自身变革的动力和变革的风险都在增加。

(9)推进地方融资平台变革也应该遵循循序渐进、歧视性的应对

地方投融资平台的变革是政府的重大改革，地方政府对地方投融资平台的变革明确要点和难点，明确最近的目标和长期目标，进行系统的计划，变革使用循序渐进的方法，先容易后难 一点经济发达地区的某投资融资平台已经从简单的融资平台向城市服务运营商转变，有的向市场化投资企业转变，具有一定的市场竞争力，事业正在向全国扩大，有的向城市投资建设，城市运营服务，。 中西部地区许多投资融资平台依然是政府的纯融资性平台，经营性业务和经营性收入都很少，参与市场竞争的能力很弱。 因此，在推进地方投资平台变革的过程中，必须区别对待，根据地产，防止一律对待。 对东部地区稍微快速发展的良好投资融资平台加快变革必须给予支持，发挥自己的特点推进积极变革。 在中西部地区，必须根据地方投资融资平台的现实情况实施差异化政策，可以对迅速发展的好投资融资平台推进变革，迅速发展的坏投资融资平台以循序渐进的方式推进变革

1 .《浙江省经济、财政、负债及城市投资风险概要》

2 .“不良资产评估在金融行业的应用”

3 .《中国项目收益债市快速发展研究报告(―)》

4 .“城投企业如何参与和利用产业投资基金？ 』

5 .《年信用债务评级调整和原因探析》

6 .《绿色abs认证实务及融资提案》

6 .“债券增信，政府隐性保证对融资价格有多大作用？ 』

7 .“贸易融资abs知道多少”

8 .“违约频率现在如何提高违约债券的回收率？ 』

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