“逐字逐句解读六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》”

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联信证券研究院宏观集团张德礼

从房地产调控到金融严格监督管理，乃至六部委共同规范地方政府杠杆融资，是实行党中央、国务院风险防范的具体部署，保护不发生区域性、系统性风险的基础。

这次文件将地方政府的债务管理提高到了维护国家整体安全的高度。 具体来说，要进一步规范融资平台企业、ppp模式等，严格剥离融资平台的政府性融资功能，不得借用ppp模式进行杠杆化。

重要的是共同监督管理和责任扎根于个体，提高了文件的执行效率。

第一，财政部与快速发展改革委员会、人民银行、银监会、证监会等部门合作建设大数据监测平台，对地方政府各种融资工具进行共同监测和协调管理。 请注意。 司法部也是联合发行机构之一。 共同监视监督管理真空，减轻了堵住正门和走偏门的烦恼。

第二，要求7月31日前进行整顿，对过期也无法纠正的部门、市县政府，追究相关负责人的责任。 根据88号状的要求，县级以上地方各级政府必须成立债务管理领导小组，组长一般是本级政府的第一负责人。

第三，违法违规发生时，除追究地方政府及其所属部门、融资平台企业的责任外，还共同惩戒金融机构、中介机构、法律服务机构等。 违反处罚进一步下降到各参加者的负责人和参加者，提高了违反价格和政策的执行效率。

在地方政府杠杆融资的严格监督管理下，建设资金来源更加受阻。 据悉，城市限购和溢出效应影响了三四线城市，3月全国房地产销售面积增长率明显下降，传导给投资方。 去金融杠杆，提高实体融资的价格和难度，对经济的负反馈作用逐渐显现。

第一季度经济高，后续增长动能钝化，时间有利于利率债务和高水平信用债务。

以下是我们逐字解读文件的。

关于进一步规范地方政府杠杆融资行为的通知财产备用〔〕50号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、快速发展改革委员会、司法厅(局)、中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心分行、副省级城市中心分行、各银监局、证监局:

年修改的预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔〕43号)实施以来，地方各级政府加快建立规范杠杆融资机制，积累政府规范杠杆对经济社会快速发展的支持作用 取得了阶段性的效果(地方政府性债务，最大的问题是增长过快，从去年6月到年末，政府承担偿还责任的债务增加了41.3% )。 新的先验算法和43号文修理明渠，堵住黑暗的道路，授予地方政府适度杠杆，剥离融资平台企业的政府融资功能。 表内融资取代了野蛮增长的城市投资模式，在一定程度上缓和了地方政府的债务风险。 “是的”。 但是，在各个地区发生违法杠杆担保违反的情况下，不能忽视局部风险(地方债券的漏洞不大，从年到年的地方政府的通常债券和专业债券，追加额的合计分别为6000亿、1.18兆、1.63兆。 与原来的城市投融资模式相比，外部融资收紧，少数地方政府有违反杠杆保证的冲动。 例如，某财政局发行约定调整资金支付融资产品利息的“合作协调书”。 “是的”。 为了党中央、国务院决定部署，牢固地遵守不发生区域性系统性风险的基础(从房地产管制到金融严格的监督管理，再由六部委共同规范地方政府的杠杆，是为了执行党中央和国务院风险防范的要求

全面组织地方政府融资担保整理整改事业

各省级政府必须认真执行国务院办公厅颁发的《地方政府性债务风险应急处理方案》(国办状〔〕88号)的要求，加快成立政府性债务管理指导小组(根据要求，县级以上地方各级政府设立债务管理指导小组，非 促进各级各部门和市县政府进一步完善风险防范机制，年开展的融资平台企业债务等统计情况(年10月财政部发布《调查融资平台企业债务等相关数据的通知》，要求各省市展开统计) 目前没有公布统计结果。 尽快组织地方政府及其部门融资保证行为的彻底调查，向相关部门、市县政府加强与社会资本家的平等协商，依法完善完整的合同条款，分类妥善处置，全面修改地方政府未规范的融资保证行为 但事实上，地方政府经常提供融资平台的保证、增信。 需要注意的是，88号状以年为界新旧到期，但对年事前算法修改后新追加的地方政府违法违反提供保证承诺的债务，同样参照年末的库存保证债务解决办法解决，没有新的规定)。 上述业务必须在年7月31日前整理整顿，对逾期不改正或不可纠正的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组应当敦促省级政府依法追究相关负责人的责任( 88号的 这次的发文要求在7月31日前整理，逾期直接向负责人负责，可以说力量很大。 “是的”。 财政部各地的财政监察官事务所要密切跟踪地方工作进展，发现问题要及时报告。

二、切实加强融资平台企业融资管理

加快政府职能转变，解决政府与市场关系，进一步规范融资平台企业融资行为管理，尽快使融资平台企业转变为市场化运营的国有公司，依法合规开展市场化融资，地方政府 但是，由于业务相对单一，实际统治者多为地方政府及其所属部门，与地方政府之间有千丝万缕的关系，改革过程缓慢。 这次六部委共同规范地方杠杆，在地方政府干预减少后，融资平台的市场化转型将加快)。 地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台企业，不得将储备土地的预期转让收入作为融资平台企业的债务资金来源(年前，为了增强融资平台的资本力量，各地融资公益性资产、储备土地 年12月，财政部、发改委、跨界和银监会联合发布了《阻止地方政府违法融资行为的通知》，地方政府不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台企业， 把土地注入融资平台企业也必须经过法定的转让或者采购程序，不得承诺不把储备土地作为资产注入融资平台企业。 不得利用政府性资源介入金融机构的正常经营行为。 金融机构必须依法支持融资平台企业的市场化融资，服务实体经济迅速发展。 进一步健全新闻披露机制，融资平台企业在国内外进行债务融资时，向债权人宣布自主不承担政府融资功能， 从年1月1日开始必须确定其新债务依法不属于地方政府债务( 43号文剥离了融资平台的政府性融资功能，但地方政府对融资平台的隐性背书还在，或者债权人认为地方政府是融资普拉 这次在要求融资平台积极的书面证明时，城市投资债务作为债市的最后信仰也有可能被打破。 “是的”。 金融机构要严格规范融资管理，切实加强风险识别和防范，实行公司杠杆准入条件，按照商业化大致履行相关程序，慎重判断杠杆者的财务能力和还款来源(在地方政府的隐性背书下，融资普拉 要求金融机构严格规范融资管理，加强风险识别和防范，融资平台融资期限或信用风险发生时，地方政府不再兜风的例子。 融资市场化后，融资平台面临着价格和融资难度双重上升的压力。 但是，地方政府忍痛也要割爱，所有的改革都是有价值的。 “是的”。 金融机构向融资平台企业等公司提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以保证书、承诺书、安慰书等任何形式提供保证(要求地方政府的各种信函提供保证， 年10月某省多个财政局要求撤回金融机构的融资承诺书，引起了金融机构的普遍担忧。 关于现有政府的信提供信用支援融资和将来地方政府的各种保证信，金融机构有必要重新审视其风险。 “是的”。 地方政府违法违反杠杆担保形成的债务有《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处理方案的通知》(国办状〔〕88号)、《财政部关于印发《地方政府性债务风险分类处理指南》的通知》 不属于政府债务，政府不负债务偿还责任，但依法负有适当的民事赔偿责任，不到债务人无法偿还的部分的二分之一。 “是的”。

三、规范政府和社会资本家的合作行为

地方政府必须规范政府和社会资本合作( ppp ) ( 43日文后，中国开始宣传大规模、高规格的ppp模式，从年开始进入加速落地阶段，全国ppp项目落地项目投资额从年1月的4100亿元起同年 但是，也有高速发展、常见的明股实债、项目风险分配不当等一些不规范的问题。 有必要规范ppp模型，以免节约的本期支出成为将来的地方政府债务)。 允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资的方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运营，遵循利益共享、风险共享的大体，在吸引社会资本投资经济社会快速发展的重要行业和薄弱环节， 政府可以适当转让利润( ppp基金是地方政府参与项目的常见形式，以金融机构等为财务投资者进入，最有名的是财政部主导设立的中国政府企业合作投资基金股份有限企业，总规模达到1800。 ppp基金作为民间募捐有企业型、有限合作型、契约型3种。 其中有限合伙型最常见，地方政府及其所属部门一般作为一般合伙人，对基金债务承担无限连带责任。 地方政府不得以贷款资金出资设立各类投资基金，地方政府不得利用ppp、政府出资的各类投资基金等方法非法变更杠杆(基金可以独资或合资设立spv获得银行贷款。 5月3日，国家发展改革委员会印发了《政府和社会资本合作( ppp )项目特别债券的发行指导》，将来spv可以发行特别公司债券。 继spv为零融资平台之后，地方政府将成为改变杠杆的机构。 除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与ppp项目，设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺赎回社会资本家的投资本金，以任何方式弥补社会资本家投资本金的损失 不得对有限合作制基金等任何股权投资方法设置附加条款进行杠杆化(利益共享、风险共享是ppp模式的最基本内容，但为了吸引社会资本参与，有些地方政府在一定期间后对社会资本回购股权，最低 这次六部委联合发文进一步规范，资金价格不断上涨，社会资本参与时更加谨慎。 ppp宣传事业从量化的提高进入了质量的提高阶段。 “是的”。

四、进一步健全规范地方政府杠杆融资机制

全面执行依法治国的战术，严格执行预算法和国发〔〕43号文件的规定，健全规范的地方政府杠杆融资机制，地方政府杠杆都采用在国务院批准的限度内发行地方政府债券的方法， 融资平台产生的根源是地方财政财力和事务权的不一致，旧的先验算法被认为是地方政府直接限制杠杆融资。 将来，随着融资平台杠杆的规范，预算内地方国债的增额将继续提高，填补地方财政的资金不足。 “是的”。 地方政府及其所属部门不得以文件、议事录、领导指示等任何形式，要求或决定公司变更为政府杠杆或政府杠杆(文件、议事录、领导指示都是城市投资融资模式中常见的形式，监督不 “是的”。 允许地方政府结合财力设立或出资担保企业(包括各类融资担保基金企业)，建立市场化运营的融资担保体系，鼓励政府出资的担保企业依法提供融资担保服务，地方政府依法 但是，地方政府出资设立或出资担保企业的结果，优先保证融资平台，本质上与地方政府提供隐性担保一致，只是担保的金额可能有点低。 另外，设立或出资各类融资担保基金企业，金融机构投入资金后，基金的政府代表可以通过选择担保的项目，影响金融机构的资金投入，间接便利融资平台的融资。 “是的”。 除外国政府和国际经济组织贷款的转换外，地方政府及其所属部门不得以任何方式对任何单位和个人债务提供保证，不得承诺对任何其他单位和个人融资承担债务责任(《中华人民共和国担保法》) 如上所述，对于年后追加的地方政府违约担保形成的债务，参照库存债务的处理方法处理的话，这个政策的执行中比较温和。 “是的”。 地方政府必须科学制定债券发行计划，根据实际指控合理控制节奏和规模，提高债券透明度和资金利用效率，建立新闻共享机制(地方政府债券代替平台融资，地方财政资金缺口 “是的”。

五、建立部门间共同监测和预防控制机制

完整的统计监测机构是财政部门与快速发展改革、人民银行、银监、证监等部门合作建设大数据监测平台，政府长时间支出的一些事项以及融资平台企业借调或发放的银行贷款、资产管理产品、社 统计监视非金融公司债务融资工具等情况，加强部门新闻共享和数据检查，定期通报监视结果(许多联盟共同监视和协调管理地方政府各种融资工具，减少)。 “是的”。 开展部门间联合监督管理，建立财政、快速发展改革、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门及注册会计师协会、资产判断协会、律师协会等领域自律组织参加的监督管理机制，地方政府及其所属部门、融资普拉 对法律服务机构等违法违规行为加强部门间联合，形成监督管理齐心协力(不仅对地方政府及其所属部门、融资平台企业的违法融资进行处罚，而且进行金融机构、中介机构、法律服务机构等的共同惩戒。 “是的”。 地方政府及其所属部门违法违反杠杆或担保的，依法追究直接负责的主管人员和其他直接负责人的责任。 融资平台企业从事或者参与违法融资活动的，依法对追究公司及其相关负责人责任的金融机构违法违规提供融资，请求或者接受地方政府保证承诺的，依法承担金融机构及其相关责任 中介机构、法律服务机构违法为融资平台企业发行审计报告、资产判断报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法追究中介机构、法律服务机构及相关员工的责任(违规处罚更是各参加者的 “是的”。

六、大力推进新闻公开

地方各级政府贯彻中国共产党中央办公厅、国务院办公厅“全面推进政务公开事业的意见”等规定和要求，全面推进地方政府及其所属部门杠杆融资行为的决定、执行、管理、结果等公开，严格公开责任追究，社会 继续完善地方政府债务新闻公开制度，县级以上地方各级政府要重点公开本地区政府债务限额和余额，以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、偿还、用途等复印件。 省级财政部门必须参考国债发行方法，提前公布地方政府的债务发行计划。 推进政府采购服务的公开，地方政府及其所属部门必须重点公开政府采购服务决策主体、采购主体、接收主体、服务复印件、合同资金规模、年度财政资金安排、合同期限、业绩评价等复印件。 推进政府和社会资本合作( ppp )项目新闻公开，地方政府及其所属部门包括政府和社会资本合作( ppp )项目的决定主体、政府和社会资本者的消息、合作项目复印件和财政接受能力的论证、社会资本者 推进融资平台企业名单的公开(参考政务公开事业的经验，各级政府债务馀额、政府购买、ppp等具体新闻公开化在实际操作上依然存在很大困难。 但是，这被认为是地方政府投融资体制从平台模式向地方国债过渡的必由之路，值得期待)。

各地区充分认识到规范地方政府杠杆融资行为的重要性，把风险防范放在更重要的位置，省级政府性债务管理领导小组切实承担地方政府的债务管理责任，进一步健全制度和机制，自觉整体国家安全，区域系统 前言在7月31日要求整理整顿，逾期不改正或不能纠正的情况下，结合追究相关负责人的责任(本级政府的第一负责人很多)，最近各地将出现实质性的行动。 “是的”。 各省(自治区、直辖市、计划单列市)政府性债务管理领导小组办公室总结本地区杠杆融资行为整理整改就业情况，经省级政府同意后，于年8月31日前反馈财政部，迅速发展改革委员会、人民银行、银监会，

先联系您。

财政部快速发展改革委员会司法部

人民银行监事会

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