【王小鲁：“十四五”的路如何走？未来快速发展和改革的思考】

本篇文章8795字，读完约22分钟

网易研究局的原稿未经同意禁止所有媒体转载，包括友商。 副本不构成投资决定。

作者|王小鲁(国民经济研究所副所长、研究员、网易研究局专栏作家)

王小鲁

一、“十四五”期间中国的迅速发展会面临那些挑战吗？

经过改革开放时期经济的迅速发展，中国已经从人均国民总收入( gni )只有200美元的低收入国家，突破了人均1万美元的关口，1.2万多美元的高收入国家的下限远远接近。 通常，“十四五”期间( 2021—2025年)我国将经历对高收入国家门槛的冲击。 尽管离全面实现现代化还有很远的距离，“十四五”是中国向现代化国家前进的关键时期。

但是，“十四五”期间，中国的快速发展将面临巨大挑战。

第一是疫情的影响。 我国经受了疫情的考验，经济正在全面复苏。 但是，世界疫情状况还没有根本好转，影响可能会持续很长时间，如果发生重大重复，世界经济衰退有可能从2021年持续到2022年。 在内需方面，居民的支出和民间投资依然疲软，需要越来越多的时间恢复。 内外两个因素都需要牵制“十四五”的经济增长。

第二，国际形势。 美国贸易投资科学技术交流等行业中的排华政策和其他一点国家的追随，在美国选举后不会发生根本变化，会继续对中国经济产生不利影响。

第三，结构不平衡的制约。 过去几年为了追求高增长而采取的持续货币刺激和过度投资引起了产能过剩、效率下降、债务大量堆积、支出率低等多种结构的不平衡现象，结果抑制了经济增长。 有些不平衡问题近年来有所改善，有些没有好转。 未来的增长状况取决于市场主导的结构再平衡。

第四，市场化改革。 迄今为止，实现世界所有现代化的国家无一例外都是市场经济国家。 这些国家的制度也各有各的缺陷，但世界近代史表明，核心市场经济制度是实现现代化的根本保证。 我国市场化改革尚未完成，局部倒退的现象时有发生。 “十四五”期间经济能否顺利快速发展，取决于能否继续推进市场化改革，落实市场配置资源，形成公平竞争的市场环境。

第五，政府与市场的关系。 要实现市场主导，必须与良好的政府形成市场关系。 政府越位，介入市场，介入公司，会妨碍市场配置资源，导致不公平的竞争和低效率。 但是政府必须在市场故障行业发挥积极的作用，与市场比较有效地互补。 这包括提供国民涵盖的公共服务和社会保障，改善收入分配，维持法制和社会秩序，维持良好的经营者环境，应对新型冠状病毒大爆发这样的突发紧急情况，进行基础设施建设和基础科学研究，市场不能自发处理的重要科学技术 但是这些政府活动也要受到社会公众的监督，防止权力的滥用，纠正错误的决定。 将来能否推进政府管理体制改革和政府职能转变，依法治国，是保障经济社会顺利快速发展的核心要素。

第六，全民共享。 中国进入现代化，必须是14亿人的现代化，不能仅仅是少数人的现代化。 我国收入差距依然很大，估计14亿人中有3亿人，实际家庭人均可支配年收入至少在1万美元以上，平均应该超过2万美元，按购买力平价计算更高，可以说基本进入了现代化生活。 约10亿人均可支配年收入在6000美元以下，平均不到3000美元(人民币2万元以下)。 其中许多人没有得到完美的基本公共服务和社会保障。 他们的生活离现代化还很远。 巨大的收入差距和不完全的公共服务抑制了居民的支出，限制了内需对经济增长的牵引力。 “十四五”期间，要形成以“内循环”为主的“双重循环”快速发展模式，释放快速发展的潜力，必须处理公共服务和基本社会保障的全展望问题，改善收入分配，实现全民共享。

第七，创新迅速发展。 中国人民有很强的学习和创新能力。 但是，迄今为止许多科学技术和高端产业还处于学习模仿的阶段，没有走上创新领先的快速发展道路。 第一个阻碍因素是:经营者环境不完善，抑制了公司创新的研发活力。 法治不健全，不能比较有效地保护公司和发明者的知识产权的科学研究和教育体制僵硬，不利于产学研结合的创新研究开发。 如果在“十四五”期间能通过改革处理这些问题，中国就有条件进入创新迅速发展的新时代。

二、“十四五”应该设置什么样的快速发展目标？

前一次解体表明，中国“十四五”不应该把追求短期经济增长率作为快速发展目标，而是推进改革开放、消除体制障碍、完善市场调节、纠正结构失衡、改善民生、构建和谐社会、走向现代化的重要

建议在“十四五”期间不设置经济增长目标，不采取刺激性货币政策和扩张性投资政策。 经济行业以推进市场化改革，实现结构再平衡，培养创新快速发展能力为重要任务，实现均衡、可持续、充满活力的经济增长。 社会和政治行业以理顺政府市场关系、完全公共服务和社会保障、调整收入分配、改善民生为目标，实现社会和谐，实现全民共享的迅速发展。 国际关系行业要继续推进对外开放，反复和平共处、互利互惠，与许多国家形成友好合作关系，维护和平快速发展的国际环境。

三、关于“十四五”时期快速发展与改革任务的思考

为了实现上述迅速发展和改革目标需要一系列具体的方法。

1 .公平竞争的市场才是比较有效率的市场

公平竞争只有优胜劣汰，才能提高效率。 这是因为国企和民营企业要看同事，大中小企业要看同事。 要在准入、贷款、政府补助金和政策支持等方面进行彻底的公正性检查，整理各级政府、银行等机构的所有控制线、差异化处理和差异化政策和例行方法。 促进竞争，减少垄断，减少行政干预，减少市场准入限制，取消对低效率公司的保护，形成公平竞争、优胜劣汰、法治健全的经营者环境。

对外开放也要内部开放。 放宽外资准入条件时，必须解除部分行业民营企业的准入限制。 例如，在银行领域，虽然取消了外资股份比例的限制，但民间银行的进入并不容易。 年数据表明，我国有商业银行1469家，其中批准的民营银行和私人资本控股银行只有20家左右，民间资本准入受到严格限制。 由于小型民间金融机构未能正常快速发展，中国实体经济的小公司融资很难得不治之症。 近年来政策要求银行扩大对中小企业的融资，但效果仍然有限。

在汽车领域，全国到2009年为止有257家整车制造公司，其中民营企业只报告了15家，限制了汽车行业健康的迅速发展。 仅近年来，个别民间汽车公司就突破重围，出类拔萃。 在一点领域向外资开放，应对民间资金开门。

另外，有必要处理原件的清源、理念的更新、自古流传的观念中遗留的问题。 改革开放期间，民营经济迅速发展，我国50%以上的税收、60%以上的gdp、70%以上的技术创新成果、80%以上的就业做出了贡献，公司数量早就占了90%以上。 民营经济事实上已经在经济中占有主体地位。 宪法中关于“以公有制为主体，以“生产资料公有制”规定社会主义的提法，至今没有与时俱进地修正。 这与改革开放以来的新形势不一致。 如果能在“十四五”期间调整，有利于实行公平竞争，有利于消除民营企业的不平等地位和关于“再国有化”的担忧。 有些思想不僵化的人也可以利用这些提法否定改革的成果，转换改革的方向，“民间经济退场论”就是一个例子。

这是在适当的时机修改宪法总纲第6条和第7条，用生产资料的公有制代替总纲第6条定义社会主义经济制度，把“反复以公有制为主体”以前传来的表现称为“中华人民共和国以全民共同富裕为目的的社会主义经济制度” “中华人民共和国实行市场主导的混合经济制度，保障各种经济成分长时间共存、平等竞争、共同快速发展”，取代了总纲第7条“国有经济……国民经济中的主导力量”以前流传下来的表现。

2 .保持货币中性，降低杠杆，消除泡沫

具有扩张性的货币和财政政策只能作为短期的调节手段适用，不能成为长期推进增长的手段。 这被经济学理论和实践反复解释。 长期以刺激政策推进增长，必然会导致结构不平衡，妨碍长期增长。 面对严重结构失衡的情况下，必须更严格地限制刺激性货币政策和政府投资扩张政策。 我国资本形成率持续过高，费用率过低，财政政策要点必须允许扩大投资改善民生，市场自发调节恢复均衡。 在没有合理的投资机会的情况下，市场主导的公司减少投资是合理的自愿调节。 在调整过程中要忍受短期的低增长，做好恢复长期平衡的准备，不要用刺激政策简单地阻止这个市场调整。 所谓的“反循环”政策不应该是反市场政策。 因此，货币政策必须严守中性。

在“十四五”期间，广义货币m2和社会融资的年增长率要控制在当年gdp实际增长率的2个百分点以下的水平，努力将宏观杠杆率从260%缓和降低到210%左右，逐步解决金融风险。

解决房地产风险还需要实施中性货币政策，促进“十四五”期间房地产泡沫的缓慢吸收，配合土地制度改革，抑制整体房价地价上涨。

3 .城市化从物到人，加快定居，扩大社会保障

在城市化进程中，许多乡村工人移居城市，担负着城市工作的一半以上，为城市建设和经济的快速发展做出了巨大贡献。 但是，很多人长期得不到町的户口，很多人没有被町的社会保障体系复盖，不能享受与原町居民同等的福利待遇，不能定居在町，成为流浪的一代，是重大的遗憾和应该处理的重大社会问题

2019年，户籍人口城镇化率为44.4%，比去年上升了8个百分点。 但是城市化还在继续，同期常住人口的城镇化率上升了7个百分点，达到了60.6%。 因为这个城市没有户籍的常住人口还有2.27亿人，6年间几乎没有减少。 以这个速度，处理新城市居民的市民化问题远远不够。 “十四五”期间，要加快农民工定居和社会保障、福利问题的处理，实现以人为本的城市化。 预计到2025年常住人口城镇化率将达到66%，提高5-6个百分点，户籍人口城镇化率将提高15个百分点，达到59%以上，城市无籍常住人口将减少1.2亿人。 这需要各地政府承担责任。

并且，有必要大幅度提高无户籍常住人口的养老、医疗、失业等社会保障的覆盖率，大幅度提高保障性住房的覆盖率，尽快处理低收入和中低收入居民的住房难问题。

2019年，住宅建设部计划在全国建设310万套保障性住宅。 建议在“十四五”期间，把每年的保障性住宅供应量提高到700万套以上(不包括小屋区改造建设的商品房)。 五年累计，处理至少一亿低收入和中低收入人口的住房问题。

为此需要各地政府积极行动，压缩不必要的支出，为社会保障拨出越来越多的公共资源。

4 .改革财税体制，转换政府支出，完善公共服务

首先，积极财政政策的要点要从投资扩张转向改善民生，处理公共服务和社会保障的不足，促进新城市居民安居和社会保障的全面覆盖，促进费用，推进内需。

其次，改善政府支出结构，重点关注民生。 目前政府支出中用于固定资产投资和行政性支出的比重过高，用于公共服务和社会保障等民生支出相对不足。 以年为例，在全国常规公共预算支出中，固定资产投资和行政管理支出分别占公共预算支出的19%和22%，行政费支出的比例比发达国家高一倍。 另外，以土地收入为中心的政府性基金规模很大，根据很少的样本新闻，大部分用于投资和行政性支出。 两者合计估计，政府收入中用于投资和行政管理费的支出合计占政府支出(通常是公共预算支出和政府性基金支出的合计)的45%。 政府投资中，无效、重复、浪费的投资项目不少。

年的公共预算中用于社会保障、教育、医疗、住房保障的支出仅为上述政府支出总额的26%。 这与许多发达国家将政府收入的第一部分用于公共服务和社会保障的情况相比差异显着。 只有实现政府支出结构的变革，大幅度压缩低效无效的政府投资和行政支出，才能提供改善社会保障和公共服务所需的资金。

假设“十四五”期间，政府预算中行政支出和固定资产投资支出的合计比重从45%压缩到31%，社会保障、教育、医疗、保障房支出的比例从26%提高到40%，基本形成政府支出的民生中心结构。 每年可以增加3-4万亿元的民生支出，城镇户籍改革、社会保障全面覆盖、保护室覆盖扩大等急需处理的问题都可以解决。

其三，改革转移支付制度，提高再分配的比较有效性。 我国中央旨在对地方财政转移进行支付，缩小地区差距，第一是用于补充地方教育、医疗、保障室和社会保险基金等不足，促进公共服务均等化和社会保险的全面覆盖。 但是，特别转移支付的占有率依然过高，分配的随意性太强，通常性转移支付的对比性不强，缺乏统一的标准，难以起到改善收入分配，缩小地区差距的作用。

建议在“十四五”期间改革转移支付系统，大幅度减少专业转移支付，根据各地常住人口设置全国公共服务的最低标准，与常规转移支付对接。 例如，公共教育支出必须设定中小学教育设施和学生平均支出的最低标准，落后地区财政教育资金不足的部分由中央向地方转移支付，由各地在校学生人数补充。 公共医疗支出根据各地常住人口数设定公立医院数、医生数、病床数和医疗卫生费的人均最低标准，地方财政不满足最低标准的部分用转移支付弥补。 中央对地方的常规转移支付体系，必须根据这些标准重新设计，提高公共服务均等化的程度，促进民生改善，缩小地区差距。

其四，扩大用国有资本金充实社会保障基金的规模，减轻公司社会保障缴费负担。 我国公司社会保险缴费负担偏重，最近减轻，在疫情期间减免公司社会保险缴费，对帮助公司渡过难关具有显著的作用。 建议在“十四五”期间也继续降低社会保险费率，取出相当一部分国有资产补充社会保险基金。 可以直接拨号，也可以通过资本市场转让股票，还可以用货币收入充实社会保险基金。 并改善社会保险基金管理，医疗保险基金要严格清算制度，处理过度检查、过度治疗、过度处方、药价虚增问题，减少基金的浪费和丢失。

其五，比较非自住的一户多房和超大面积住宅推进房产税改革。 个人所得税对上班族所得和非劳动所得综合征、统一纳税，改变上班族所得多纳税、财产所得和偶然所得少纳税或非纳税的情况，降低税金的最高税率。 加强税收征收管理，改善收入分配。

5 .开放土地市场，稳定地价房价

被称为“土地财政”的现行土地制度，弥补了地方财政的资金不足，为基础设施和城市建设提供资金，发挥了积极的作用，但负面的作用也越来越大。

第一，地方政府垄断土地一级市场，带来高额收入，刺激地方政府不断上涨地价，推动房价上涨。 一点大城市的天价住宅完全受不了上班族。 房租高也推高了商业服务业的价格，增加了很多居民的负担。

第二，出售地的收入鼓励地方政府过度投资，大力拆除旧城市建设新城，经常强行迁徙，侵害了农民居民的利益。 导致资金和土地资源浪费，地方债堆积，金融风险太高。

第三，高房价鼓励投机炒作，促进财富向少数人聚集，扩大收入差距，使投资者虚脱，排斥实体经济。

第四，土地资源由权力配置，诱发官商勾结，助长腐败、资金外流、资源不匹配。

第五，农村闲置土地不能进入市场，浪费土地资源，农民得不到相应的财产收入，增加了建设占用耕地。

这些情况证明到了现行土地制度必须变化的时候了，需要开放土地市场，实现市场配置资源。 “十四五”期间，十八届三中全会提出的农村集体建设用地必须与国有土地同等入市，全面落实同权。 促进农户闲置宅基地有偿转让，大幅度缩小政府征地范围，形成土地供给市场化、多元化。

然后设立跨省市的土地交易市场，允许农民自愿清理重建闲置和浪费土地的村庄，地方政府给予援助。 节约，以没有建设申诉的土地复原为耕地，复原检查合格后，允许通过土地交易市场转让建设用地指标，通过市场机制实现土地占有平衡。 但是，政府必须租用村庄整理强制用地面积，严禁侵犯农民利益。 土地交易市场必须公开透明，全程监督，保护农户的合法权益不受侵害。

开放土地市场，并对过高的土地出让收入征收土地增值税，平衡收入分配。 城市政府的土地增值税收入要优先用于农民工市民化、保护房建设和社会保险的全面复盖。

地方政府应该通过改善政府支出结构和改革财政转移支付制度来处理土地出让收入减少带来的收支不平衡。

6 .调整收入分配，促进费用恢复

在我国现在的国民收入分配中，工人的报酬和居民的支出太低了。 年，居民支配收入不到gdp的61%，工人报酬仅为gdp的51%，分别比2000年下降了5个百分点和8个百分点，比2019年居民gdp的39%低，比2000年下降了8个百分点。 政府部门和金融部门的收入占有率明显上升，投资占有率明显上升。 居民的收入差距也在扩大。 我国年居民收入基尼系数为0.467，比2000年上升6个百分点，收入差距比世界许多国家大。 投资率过高，居民支出率过低，收入差距过大，是结构失衡、内需不足、增长乏力的重要原因。

“十四五”期间，要通过体制改革和政策调整，改善收入分配，缩小收入差距，促进费用恢复。 预计到2025年，居民占gdp的比例至少将上升66%，工人报酬将上升56%，各上升5个百分点。 居民支出占gdp的比例恢复到45%，上升了6个百分点。 基尼系数下降到0.40左右。

居民收入的改善带动了支出，社会保障和公共服务的改善也改变了居民被迫储蓄的状况，降低了过高的居民储蓄率，提高了支出率，简化了支出和投资的比例，处理了长期以来经济增长依赖外需和政府投资的状况。

为了实现上述目标，最重要的是实现以人为本的城市化，推进财税改革，改善公共服务和社会保障，改革土地制度。 “十四五”期间，农民工必须致力于保护孩子教育和家庭缺爱的问题，处理即使转移孩子也不能在移动地参加高中入学考试的问题，提供平等的教育机会。 建议在“十四五”期间从九年义务教育过渡到十二年义务教育，并于2025年全面完成。

实现上述目标，将提高社会和谐文明程度，增强内需拉动经济增长的动力，形成国内大循环顺利的条件。

7 .实施挖掘市场潜力的产业和科技政策

我国历来有鼓励某产业优先迅速发展的产业政策和鼓励技术进步的科学技术政策，对促进先进产业和科学技术进步领先增长起到了一些积极的作用，但副作用少，重要的是以政府的选择代替市场的选择， 脱离市场选择，经常带来无效、重复和过度投资，导致腐败，削弱公平竞争，导致资金浪费。

其理由是，一个未经周密调查研究论证的政府选择往往难以正确评价未来科学技术的快速发展路径和市场变化，与位于一线的公司和专业科学技术人员的评价选择相比不一定有特征，公司选择所具有的试行 政府决策过程复杂，机制僵硬，对市场变化反应不敏锐，走得太远，容易对产业快速发展形成误解。

二是减少免税、财政补贴、价格干预政策等手段可以促进一些产业的快速发展，但容易扭曲要素的价格，导致资源的不匹配。 在实践中，产业政策的优惠刺激结合地方政府的投资冲动，经常引起各地的反复投资、反复建设，经常引起产能过剩，最后要通过行政手段强制关闭、淘汰，大量浪费资源。 这也是全要素生产率持续下降的重要原因。 许多政策优惠还经常引起公司不分价格盲目投资和包装炒作骗取补助金的欺诈行为。

三是政府选择模糊，只能粗略定义需要支持的“支柱产业”或“高新技术产业”。 它们是淘汰的落后产能，无法具体区分公司效率的高低，具体技术先进落后，经济合理性如何，到处撒胡椒，支持低效率公司，不可避免地应用技术。 不是由政策支撑的民营企业，经常成为产业和技术的领导者。

因此，有必要在“十四五”期间进行产业和科技政策的转变，从以政府选择为主的优惠式产业政策向以市场潜力、市场选择为主的普惠政策转变。 核心是改善市场环境，规范市场行为，促进公平竞争，完善要素市场，通过市场优胜劣汰、优化资源配置的作用，促进产业结构的合理化。 政府第一选择处理市场故障问题，推进基础科学研究，包括促进人力资源培养在内对市场不起作用的少数重要行业、重要技术瓶颈，由政府推进或组织解决难关。 具体而言，可以考虑以下几点。

(1)减少对要素价格的干扰，整理减少各种优惠和限制政策，减少行政审查，消除体制要素和政策倾斜对资源配置的不利影响，通过市场调节优化资源配置和产业结构。

(二)实施普惠政策，广泛减轻公司负担，公平处理民营和中小企业，保护公平竞争。

(三)减少政府对公司的干预，减少不必要的政府投资，减少对一些公司的行政保护，让市场唱主角。

(四)降低产业准入门槛，防止领域垄断，消除一切制歧视，鼓励公司在竞争中迅速发展。

(五)加强对公司、个人、科研机构知识产权的法律保护，在良好的法制环境下促进公司的研发创新。

(6)鼓励风险投资，迅速发展孵化器功能，改革科研体制，促进产学研结合，促进科技成果产业化应用。

(七)改善人力资源供给，鼓励多形式多渠道职业教育的快速发展，鼓励公司运筹学、专家运筹学，为产业的快速发展服务。 纠正教育行政化、官僚化的倾向，教育部门不得垄断教育。 国家要重视基础科学教育，为基础科学研究和尖端技术的迅速发展培养人才。

(八)推进金融市场发育，扩大融资渠道，特别是鼓励小型民间金融机构迅速发展，改善中小企业融资机制。 金融风险管理以前的准入限制为主，转移到事件中后，以比较有效的监督管理为主。

(九)鼓励民间领域组织迅速发展，改善市场新闻信息表达和政府新闻服务，促进市场对产业结构合理化的调节作用。

(十)有关政府部门要加强产业快速发展的研究，把握动态，查明脆弱的环节和障碍因素，向公司提供更好的指导援助。 在市场无法及时应对的少数重要产业、关键技术瓶颈行业，政府可以选择准方向，推进和组织生产、学、研的共同攻势。

通过上述努力，激发社会活力，实现研发创新和新产业快速发展是政府推动向市场转变，开辟创新快速发展的新阶段。

网易研究局(微信公众号: wyyjj163 )出品

网易研究局是由网易信息制作的财经专业智囊团，整合网易财经原始多媒体矩阵，依靠数百名国内外顶尖经济学家的智慧成果，比较经济学热点话题，合理客观地分解解读， 欢迎投稿(投稿邮箱: cehuazu@163 )。

移动微信公众号看这里看不到的复印件

【精彩推荐】点击进入网易研究局中国版

【精彩推荐】点击进入网易研究局国际版