【长三角密集出台土地新政:中国最大城市群释放建设空间】

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最近，中国共产党中央、国务院发文确定建立更完整的要素市场化配置体制机制。 其中城乡建设用地指标的采用越来越多的省级政府负责，提出应探索建立全国性建设用地、补充耕地指标的区域间交易机制。

21世纪的经济报道记者观察到，今年以来，长三角密集颁布了土地新政，在土地二级市场的确立、宅基地盘活和用地审查权的移交等方面接受了国家的考试。

武汉大学中国农村管理研究中心的桂华教授在接受21世纪经济新闻记者采访时强调，加强技术手段和提高管理程序等也使用地审批权的委托成为可能，不会失控权限委托后的一点地方土地审查。

但是，制度整体的考验不是制度本身，而是地方政府能否使用这个权限，挑战了地方统一计划。 你如何制定省级计划？ 东南西北中怎么配置？ 地方政府有必要摸索破局。

长三角密布土地新政

最近，21世纪经济报道记者从安徽省农业农村厅了解到，安徽省必须在18个县(市、区)开展农村闲置住宅宅基地和闲置住宅盘活试验的示范，强调农村振兴，确保利用产生的土地增值收益用于农业农村

安徽省也是去年9月末农业农村部在印发《积极可靠地开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活事业的通知》后，率先开始试验的省。

不仅是安徽省，今年以来长三角三省一市在土地改革中频繁插手。

5月8日，上海市印发新版《上海市土地交易市场管理办法》，确定上海土地交易活动的目的之一是“实现土地优质利用”，将“集体经营性建设用地采用权转让”纳入交易范围，追加可靠性管理条款依法信用

浙江《关于完全建设用地采用权转让、租赁、抵押二级市场的实施意见》于5月15日刚刚结束征集意见，年底，全省将初步建立产权明确、市场定价、新闻集聚、交易安全、监管比较有效的土地二级市场

安徽省自然资源厅等7个部门去年年底共同制定了《关于完全建设用地采购权转让、租赁、抵押两级市场的实施意见》，构建城乡统一的土地市场交易平台。

江苏省自然资源厅提出，年必须完全建设用地市场制度，加强一、二级市场联动，建立健全产权明确、市场定价、新闻集聚、交易安全、监管比较有效的土地二级市场。

随着长三角一体化上升为国家战术，《中国共产党中央国务院印发长江三角洲地区一体化快速发展规划纲要》也确定长三角地区必须推进土地要素市场化配置的综合改革。 建立城乡统一的建设用地市场，探索宅基地全权、资格权、采用权“三权分立”改革，依法有序推进集体经营性建设用地市场投入，开展土地整治机制政策创新试验。

在这方面，根据4月9日召开的长三角生态绿色一体化快速发展示范区理事会第二次全体会议，关于土地管理，示范区执行委员会已经研究形成了示范区库存土地盘活的初步方案，为示范区建设开拓新的空之间。

不做“三大误区”

不仅地方政府推进了考试落地和政策的完整性，而且在国家一级也进行了长三角解放权考试。

最近，国务院发布了《关于授权和委托用地审批权的决定》，最初在8个省试行了用地审批权，21世纪的经济报道记者观察到长三角三省一市都在试行范围内。

“至今为止的‘额度管理，严格批准’的批准方法客观上带来了很好的项目推进作用，但还是有两个缺点。 》中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆近日在《浦山讲坛》上说，一是审查水平高，环节多，事权错位，中央一级审查范围广，也承担着一些地方人民政府应承担的事权。 二是地方有一定的自主权，但项目批准是垂直的。 各重大项目报告国土省、国务院批准，这也是比较低效率的一面。

这次将用地审查权移交给了8个试验省，自然资源部的相关负责人指出，实际上巩固了地方政府耕地保护的责任。 过去国务院批准的项目，在某种程度上有时地方组成部分不认真，关闭不严格。 现在权力赋予地方，责任也赋予地方，不遵守规则承担责任和结果，这就是“无论放下还是接受，都可以很好地管理”。

武汉大学中国农村管理研究中心的桂华教授表示，用地审查权的委任的首要目的之一是通过改革促进地方在城市化快速发展中的积极性，在城市布局、产业快速发展中给地方更大的空之间。 但是他强调土地本身是生产要素，不投入劳动就不能生产。 地方不容易认为土地制度改革可以处理城市化快速发展中改革的问题，推进农村快速发展，土地要素的配置要结合经济快速发展进行安排。

浙江省政府4月9日召开了获得国家用地审批权的业务座谈会。 其中，特别是“三大误区”，即国家对用地的“束缚”，必须不要误以为省通过。

金融的馀地变大，误以为用地的承认是自然资源部门的事。 反复实行粮食安全和最严格的耕地保护制度，反复节约、不放宽集约用地制度，不放宽三条红线等用途限制要求，不放宽用地审批标准。

《江苏省接受国家委托用地审批权试验实施方案》最近对外征求意见，其中提到从年4月到2021年3月组织试验实施，接受建设用地的审查、审查、批准等委托，涉及一些事项从事。

黄奇帆认为，用地审批权的转让将对土地资源配置、产业布局和城市群的快速发展产生积极影响。 他指出中央这个决定对建设用地审查权的委托，重点是“布局”的调整，目的是提高“效率”而不是建设用地规模的“增量”。 改革加快产业项目落地，此次审批权移交后，试点城市占有基本农田的建设项目未经国务院批准，由试点省市灵活解决。 产业项目、建设项目效率更高，加快试验省市的快速发展速度。 特别是北上广深这个中心城市，高速发展会进一步加快吧。

值得观察的是，审查权被委任的这八个试验省市，都位于中国的主要城市群。 黄奇帆认为，这在一定程度上表明国家必须支持中心城市和城市群的快速发展，而不是追求城市平均化的快速发展。 这次审查权的移交，促进城市群和中心城市建设空之间的扩张，改变城市群土地供给结构，改变土地资源配置理念，城市结构迎来新的重大变化。

上述自然资源部负责人还建立了省级人民政府用地审批工作的评价机制，根据各省、自治区、直辖市土地管理水平的综合判断结果，对试验省进行动态调整，连续分级后或考试不合格的试验省

桂华在接受21世纪经济新闻记者采访时也认为，加强技术手段和提高管理程序等，也可以移交用地审批权，不会让权限移交后的一点地方土地审查失控。 但是，制度整体的考验不是制度本身，而是地方政府可以利用这个权限，挑战了地方统一计划。 你如何制定省级计划？ 东南西北中怎么配置？ 地方政府有必要摸索破局。

区域间交易处理先进区域用地指标

除了审查权的移交，“建立全国性建设用地，补充耕地指标的区域间交易机制”也是土地要素市场化配置的重要措施之一。

最近，中国共产党中央、国务院发文确定建立更完整的要素市场化配置体制机制。 在推进土地要素市场化配置方面，提出完整的土地利用规划管理，实施年度建设用地总量管制制度，增强土地管理灵活性，推进土地规划指标更合理化，城乡建设用地指标的采用应由越来越多的省级政府负责。 探索建立全国性建设用地，补充耕地指标的区域间交易机制。

为什么此时要探索地区间的指标交易？

黄奇帆认为，长期以来，中国东部经济发达地区建设用地指标非常不足，资源供给与空之间的保障矛盾非常突出，是制约快速发展的一大障碍。 在经济高速发展的过程中，直辖市和东部等省普遍存在补充耕地的缺口。 相反，土地资源丰富的地区可以补充的耕地备份资源很多，但由于经济不发达，土地价值很难实现。

21世纪经济报道记者从年开始，国家逐步开放耕地占补平衡条件，推进城乡建设用地增减挂钩，观察了跨省域调整的试验。 年政府的业务报告中关注并引入了这个问题。 报告指出，改进耕地占补平衡管理方法，建立与增加耕地指标、城乡建设用地增减相关的节目指标跨省域调节机制，所得收益均用于支持扶贫攻防和农村振兴。

同年，国务院办公厅印发了《城乡建设用地增减挂钩省域间调剂管理办法》，探索了“三区三州”和深度贫困县增减挂钩的聘任指标，在东西部扶贫合作和对口支援框架内开展了交易。 跨省调剂由国家统一执行调剂任务，统一实施调剂价格，统一资金征收和支出，实现东西部调剂资金的总体平衡。

去年，《中国共产党中央国务院印发长江三角洲地区一体化快速发展规划纲要》中也指出，加强土地统一管理，探索了建立区域间统一用地指标、盘活空间资源的土地管理机制。

土地二级市场初探

目前，各地指标交易模式在不同程度上表现出市场化趋势，尽管取得了积极的制度效果，黄奇帆承认目前存在市场化程度不足、机制扭曲的问题。 交易价格包括政府指导价格、指标流动采用的地区限制、指标流动的二次市场目前不健全和耕地占补充平衡重量轻的质量。

从二级市场看，黄奇帆在重庆地票交易中形成了二级市场雏形，允许地票有限转让，创造性地赋予了农村建设用地复垦项目的收益权和地票质押融资功能，但认为健全规范统一的二级市场尚需时日 二次市场的不足也恶化了指标的转让退出途径，制约了指标交易市场的迅速发展。

21世纪的经济报道记者观察到长三角已经开始探索二级市场的交易。 在记者发布新闻之前，上海印刷了新的土地交易市场管理方法安徽省也提出了二级市场相关交易的实施意见。 浙江方案刚结束意见征集，江苏省确定必须每年加强一、二级市场联动建立健全产权明确、市场定价、新闻集聚、交易安全、监管比较有效的土地二级市场。

谈全国性建设用地，关于建立补充耕地指标的区域间交易机制，桂华认为从目前情况来看，交易规模并不大。 他认为全国土地扩张性用地阶段结束了，下一步的迅速发展方向不是大幅度扩张，而是增加密度，走内涵迅速发展的道路。

因此，桂华告诉21世纪的经济报道记者，土地改革试验还是要重视中央政府的控制作用，在小范围内进行试验，在大范围内中央制定全国统一计划。

“我国土地改革总体上比较安全，从过去到现在起着积极的肯定作用。 关于小范围的试验，一定要及时总结，试验上也可以错，可以在地方空之间探索用地审批权，确立全国性的建设用地，补充耕地指标，确立地区间的交易机制等改革。 ”。

(作者:卜羽勤:耿雁冰)