【【常识】解读中共最高领导层从业机制 中央政治局常委会怎么运作】

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编辑:年7月，清华大学国情研究院院长胡鞍钢着的《中国集团指导体制》一书公开出版。 该书的封面上写着解读国内外第一个中国共产党中央政治局常务委员会就业机制的专业书。

南方周末得到中国人民大学出版社的独家授权，摘抄了这本书的一部分复印件，公开了中央政治局常务委员会如何交替、常务委员会日常业务的首要事项、常务委员会进行集体决定的程序等。

年6月22日至25日，中国共产党中央政治局召开专业会议，习近平总书记主持会议，发表重要谈话。 (新华社记者陶鹏/图)

在中国，领导人只有跨越至少两个重要的政治阶段，才能成为中央领导集体的成员。 第一梯队是担任党的省级书记第二梯队是担任党的领导集体成员的第一助手，第一锻炼岗位是中央政治局委员和候补委员、中央书记处书记和候补书记。

中国共产党中央政治局常务委员会、政治创造性和制度创新来自毛泽东。

1956年，中国共产党八大通过了《中国共产党章程》，毛泽东在讨论设置中央领导机构的方案时，建议增设中央政治局常务委员会，党中央主席、副主席和中央书记处总书记，共同组成这个委员会，作为中央领导集团的核心

1956年9月28日，中国共产党第八届第一中全会选出毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、陈云、邓小平为中央政治局常务委员，构成了第一代中央领导集体的核心。

1959年以后，毛泽东不再担任国家主席。 他提出了分为一线和二线的构想，其中他自己退到了二线。 随着毛泽东政权的时间延长和个人威望的提高，从集体领导变成了个人的最高指示，使中央政治局常务委员会在一定程度上退化为传达和执行毛泽东个人指示的事务机构。

文化大革命后，华国锋和邓小平恢复了中央集体领导制度。 根据1982年中国共产党12大通过的党章，党中央只设置了总书记，没有设置主席、副主席。

十四届一中全会对党和国家领导制度进行了重要的改革。 首先，正式建立以中央政治局常务委员会为核心的一元权力结构，不仅经常开会，还真正成为集体领导决策的核心，其次根据党中央和邓小平的决定，实行党的总书记、国家主席、军事委员会主席三位一体的领导体制。 另外，在中央政治局常务委员会中形成年龄梯度。

在第十四届一中全会后的20年中，中国特色的集体领导制逐渐完善。 大致分为两个阶段进行:第一步是中国共产党第十四届、第十五届中央政治局第七常务委员会机制，第二步是中国共产党第十六届、第十七届中央政治局第九常务委员会机制。

中国共产党新的中央集团领导人和集团继承人的产生，不是像西方各国产生国家元首时空降兵一样一举登上舞台，不是像文化大革命中的政治新星王洪文那样登上火箭式，而是典型的阶梯式，至少

第一阶段是担任党的省级书记，在治理国家之前，先接受治省的训练和考验。 到年底，世界人口超过亿的国家有11个，中国是世界上人口最多的国家。 如果以人口达到6000万为大国标准，中国至少8个省的人口将达到或接近6000万。 除了军事和外交，治理一个省就像治理世界大国。 长期担任省级党委书记积累和具备地方政府的经验，这个阶段是他们成为中央领导所需的新闻、知识、经验和能力的加速积累期。

第十五届中央政治局常务委员会7人，5人担任省委书记、直辖市市委书记，比例为71.4%，具有地方省级经验的比例达到85.7%。 第十六届中央政治局常务委员会9人，6人担任省委书记、直辖市市委书记，比例为66.7%，具有地方省级经验的比例达到77.8%。 第十七届中央政治局常务委员会9人，8人担任省委书记、直辖市市委书记，比例为88.9%。

第二个台阶是党的领导集体成员的第一助手，也是集体交替的过渡期。 这个阶段的第一锻炼岗位是中央政治局委员和候补委员、中央书记处书记和候补书记，成为中央政治局常务委员的第一助手。 统计数据显示，近几次中国共产党中央政治局常务委员会进入该常务委员会之前，接受第二阶段锻炼的时间有逐渐提高的趋势。

在这个政治阶段，无论如何担任省级党委书记的中央政治局委员，都有越来越多的机会理解和分享中央领导集体是如何做出重大决定的。 这就像他们的实习期和准备期一样，全面接受了治党治国理政之术的强化训练，为他们将来的集体接班做着各种政治准备。 另外，中央政治局常务委员会让他们发挥合作带的领导作用，使他们尽快完成从地方负责人到中央领导角色的转变。 这个阶段也起着集体考察的作用，特别是政治考察包括政治方向、政治角度、政治观点、政治纪律、政治洞察力、政治敏锐性。

一般来说，正式加入中央政治局常务委员会，成为领导集体的核心成员之一，必须在走完前面两个政治台阶之后。

最后的环节是政治交替，第一表现在中国共产党全国代表大会的政治报告中。 例如，胡锦涛曾经担任十六大报告起草小组的领导，在中央政治局常务委员会的指导下，直接负责起草十六大报告，经过一年左右的时间，正式提交十六大，经大会批准，十六届党中央执政党、治国、治军路线和纲领 这实际上完成了政治交替任务，保证了党的思想路线、政治路线和组织路线的连续性、继承性和创新性，不会随领导的变化而变化。

“中国集团领导体制”封面(南方周末资料图)

从十六届一中全会开始，中央政治局九常务委员会分别代表党和国家主要机构。 以第十六届、第十七届中国共产党中央政治局常务委员会为例，九个常务委员会之间的信息表现、协商、合作关系主要表现在以下两个方面。

各常务委员个人之间的合作关系一般通过个人之间的交流协议来实现。

各常务委员会代表的机构间合作关系，各机构党组向中央(中央政治局常务委员会)提交报告，研究重大决定。 例如，第十六届、第十七届中央政治局常务委员会代表的中枢机构共有八个，分别是中国共产党中央委员会、全国人民代表大会、国务院、中央军事委员会、全国政协、中央纪委、中央宣传口、中央政法委员会。 在中央政治局常务委员会中，各常务委员会不仅代表个人发表意见，还代表各机构发表重要意见。 中央政治局常务委员会集体决定后，各机构必须这样做，各常务委员会直接向所属机构(党组)传达这个决定，根据分工分别采取行动。

毛泽东最初提出了没有调查也没有发言权的著名论断。 1992年邓小平在84岁高龄视察南方，阐述了建立社会主义市场经济的理论，大体上促进了改革开放。 15届中央政治局的7名常务委员在全国各地考察、调查了237次，平均每人达到34次。

第十六届中央政治局常务委员会从15次以前流传下来，5年间有9个常务委员会到全国各地调查调查，累计达352次，人均达39次。 17届中央政治局常务委员会的9位领导人从2007年10月到年8月的不到4年间，国内调查次数达到了386次，人均达到了43次。

调查研究也体现在对重大突发性公共事件和重大自然灾害的积极应对中。 以2003年非典为例，当年第16届中央政治局的9名常务委员共8人以非典疫情预防管理业务为中心到地方进行调查，累计次数达到19次。

中央政治局常务委员会利用海外访问进行国际调查研究。 中央政治局常务委员会15次7位同志访问次数达到224次，人均32次，其中国家主席访问次数最多。 第十六届中央政治局常务委员出国访问次数累计达到219次。

另外，领导积极参加国际会议，十五届中央政治局常务委员会共计31次，十六届中央政治局常务委员会共计28次。

中华人民共和国成立以来，中国共产党政治决策机制的一些变化大致可以分为几个不同的阶段。

第一阶段( 1949年至1957年)是决定建立制度化的阶段，这个阶段是民主集中制得以顺利执行的时期。 第二阶段( 1958年至1965年)是决策制度被严重破坏的阶段。 这个时期毛泽东在重大决定中的个人作用受到强调，其他领导人的作用下降。 第三阶段( 1966年至1976年)是非制度化时期，党和国家政治生活中的集体领导大体上被民主集中制削弱和破坏。

第四阶段( 1977年至1991年)是重建民主决策、集体决策制度的阶段。 邓小平提出各级党委必须真正实行集体领导和个人分工责任相结合的制度。 第五阶段( 1992年至今)是集体决定科学化、民主化、制度化深化阶段。 江泽民提出了集体领导、民主集中、个别酿造、会议决定的决定。

以中国共产党第十六届、第十七届中央领导集体为例，集体决策机构的运行情况如下。 国家决策体系分为外脑和内脑:外脑由人民群众、国内外智囊团(以国内智囊团为主)和地方四个班子(第一是省级，包括党委、政府、人民代表大会和政协)组成，内脑以中央政治局常务委员会为核心，

第一，党中央事业的制度化、规范化。 2002年12月2日，中国共产党中央政治局会议16次通过了中央政治局的就业规则，中央集团决策机构进入了坚实完整的阶段。 2004年2月，中国共产党中央颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》，规定中央政治局向中央委员会全体会议报告员工。

中央政治局常务委员会多次召开民主生活会议，通报中央政治局，听取中央政治局成员的意见和建议。 两次中央政治局每年9月定期开会，讨论总结中央政治局去年的事业。

第二，重复重大问题的集体讨论、集体决定。 在2003年底召开的全国组织就业会议上，曾庆红在党委内部由书记担任班长，重大问题由党委集体决定。 集体决策在决策过程中反复党的集体指导，不是个人决策的重大问题。

第三，完善重大决策的规则和程序，建立决策失误责任追究制度，健全纠错机制。 2004年9月，十六届四中全会通过的《中国共产党中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，完善重大决定的规则和程序，通过多种途径和形式广泛集中民智，使决定真正建立在科学、民主的基础上。

第四，发挥民主党派的参政议政功能，重大事项与他们进行政治协商。 2005年2月，中国共产党中央发表了《关于进一步加强中国共产党领导多党合作和政治协商制度建设的意见》，首次确定将政治协商纳入决策过程，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商是政治协商的重要基础

中国共产党中央和各民主党派中央政治协商会议的复印件主要包括中国共产党全国代表大会、中央委员会的重要文件。 宪法和重要法律的修正案关于国家领导人的建议关于推进候选人改革开放的重要决策通报国民经济和社会迅速发展的整个中长期计划国家的重大问题重要文件和重要情况听取意见和需要协商的其他重要问题等。 从1990年到2006年底，中国共产党中央、国务院及委托相关部门召开的协商会、座谈会、情况通报会达230多次，其中中国共产党中央总书记主办了74次。

第五，积极接受专家咨询意见，发挥各类思想库的作用。 改革开放以来，各类专家和思想库在决策咨询中的作用越来越明显，经济、社会、历史、国际政治等专家学者经常为国家决策提供专业化的咨询研究。

(文章草案摘自《中国集团领导体制》一书)