“吴敬琏：什么是结构性改革 它为何如此重要？”

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着力推进供给侧结构改革是年11月中央财经领导小组和12月中央经济事业会议的明确重要措施，也是今后时期勾结整个经济事业的主线。

但是，关于供给方的结构改革，实际上还存在很多争论。 例如，中国经济迅速发展进入下行通道是因为诉讼方强度不足还是供给方效率差？ 例如，什么是结构改革，是改变结构还是改变体制？ 对于这些问题，理论上和实务上都有不同的意见。

今天，我想重点谈谈自己对后者问题的理解，即什么是结构改革，为什么那么重要。

结构调整与结构改革

“供给侧结构改革”的说法其实包括意义不同的两个“结构”。

第一层意思的“结构”是指经济结构，即资源配置结构。 从供给方探寻中国经济减速的原因，最重要的问题是资源不匹配导致经济结构扭曲，效率下降。

从供给方面注意到，经济增长由劳动、资本、效率三个基本推动力推动。 从本世纪初开始，中国经济增长本来依赖的驱动力开始消失，例如人口红利逐渐消失，在工业化和城市化过程中产业结构发生变化，基于所谓“库兹涅茨过程”( kuznets process )的效率提高也开始减速。 而且，由于最依赖粗放的增长方法，即投资主导的增长方法而导致的经济结构扭曲和资源不匹配越来越激烈。 在这种情况下，中国经济的潜在增长率从本世纪头十年开始下降，出现了经济下降的趋势变化。

从以上解体得到的治本对策是通过资源的再配置，优化经济结构，提高供给方的质量(效率)。

第二层含义的“结构”是指体制机构的结构。 “结构改革”正是这后者的结构改革。 这两个“结构”不能混淆。 如果把它们混为一谈，就会用经济结构的调整来代替体制结构的改革。 我国的历史经验表明，这样做将导致非常消极的结果。

政府直接“调整结构”不仅无效，而且产生反效果

比较中国经济存在的问题，为了改善经济结构、提高效率，肯定需要重新配置资源。 改善现在经济结构的重点是实现“三去一降一补”(产能、库存、杠杆、降价金、短板)。

问题是能否真正实现资源优化重新配置。 进行资源重新配置有两种不同的方法:一是根据国家计划和计划、政府政策要求，根据行政命令调整国民经济的公司、产业、地区等结构。 另一个是在反映资源相对稀缺度的价格信号诱惑下，通过市场的作用实现资源的最佳重新配置。

过去相当长一段时间，中国的习性在沿袭计划经济以前流传下来，以第一种形式，政府通过行政手段“调整结构”。 但是，历史经验表明，这种做法的“调结构”一般无效，也有相反的效果。

改革开放初期，政府领导人已经认识到中国产业结构严重扭曲，利益受损，需要调整。 因此，1970年代末和80年代初进行过两次大的经济调整。 在当时政府主导资源配置的条件下，这种调整是通过行政手段进行的。 例如，那些产业或部门应该缩小，那些产业或部门应该加强，然后应该通过行政指令或引导政策促进实现。 在以往的体制中政府进行结构调整的根本问题是，结构的扭曲往往是由于体制的缺陷和政策的偏差，政府无法判定什么样的结构是好的结构。 因此，调整一般会产生两个负面结果:一是因为政府不知道什么是好的结构，即使调整完善了也不能建立更好的经济结构。 另一个是引起结构扭曲的体制和政策要素不变，因此在一次调整后不久，旧结构将再次恢复，需要再一次调整。

在当时的情况下，市场还没有增长，政府处于资源配置的绝对主导地位。 这是自然唯一可能的选择，因为以行政手段为中心进行结构调整。 之后，通过80年代中期的初步改革和90年代以后的系统改革，市场逐渐成长、发育起来，但许多政府部门认为只有用行政命令可见的手调整，才能很快产生效果，因此从90年代到21世纪，各级政府依然

2004年经济“过热”后，宏观经济是“全面过热”还是“局部过热”引起了争论。 当时有三种不同的意见:第一种认为没有发生过热，不赞成总量紧缩政策:“股市刚发生，不要泼冷水”。 二是发生了经济过热，主张采取紧缩措施防止股票和房地产市场泡沫膨胀，最终导致崩溃。 但是，这两种意见都没有被领导人接受。 被肯定的是第三种意见，中国经济只是出现了“局部过热”，没有发生“全面过热”。 这是因为只要采取抑制“过热部门”扩张的措施，就能保证国民经济的稳定迅速发展。 在这种思想指导下，国务院颁布了《促进产业结构调整的暂行规定》。 国家发改委也要求立即与国务院有关部门制定《产业结构调整指导目录》，分为鼓励、限制和淘汰产业三类，采取“有保有压力”和“扶有控制”的措施进行结构调整。 另一方面，对所谓的“过热产业”进行控制和整理，另一方面对政府选定的产业进行支援。 这样的“有保有压力”和“有扶养控制”的调整没有效果，经济结构的扭曲反而变得明显了。

在这种情况下，国务院于2006年3月发出了《关于推进产能过剩领域结构调整的通知》，指出钢铁、电解铝、电石等领域的产能已经出现了“明显过剩”，不同领域、不同地区、不同 文件还提到深化改革，逐一发挥市场配置资源的基础作用，但市场化改革依然停滞，所以实际上第一个办法是遵循指令性指标“淘汰落后生产能力”。 因此，结构调整的商家进展不顺利。 例如钢铁领域是2006年解决生产能力过剩的重点产业，但控制的结果越来越多，全国的钢铁生产能力从2003年的2.5亿吨左右上升到每年10亿吨左右。

2008年世界金融危机发生后，中国面临着一些领域产能大幅过剩的问题，也面临着gdp增长速度下降的问题。 这时，国务院除了“扩诉、保增长”外，还把迅速发展战术新兴产业作为重点经济事业之一，要求通过财政、金融和其他手段大力支持7个战术新兴产业。 由于补贴、政策优惠支持指定产业引起价格信号扭曲和价格失真，光伏、led等各级政府支持的产业也很快成为产能过剩产业。

因此，年国务院和有关部委连续发行了7份文件，要求管理一系列“生产能力明显过剩的产业”。 国务院提出的《解决生产能力严重过剩矛盾的指导意见》指出，中国“以前制造业生产能力普遍过剩，特别是钢铁、水泥、电解铝等高消费、高排放领域特别明显”，通过5年的努力，生产

用行政手段处理结构扭曲的问题，效果不好，有时反而会增加过剩产能，但政府强烈支持的产业往往会成为新的产能过剩产业。

改变迅速的发展方法长时间没有效果的根本原因在于体制

提高供给质量，优化经济结构，实现快速发展方法变革，不是21世纪初提出的新要求。 这个问题其实已经提出几十年了，一直没有处理。

早在1981年，全国人民代表大会就批准了国务院提出的《今后经济建设十大方针》。 “十大方针”包括改善产业结构的很多要求，希望通过它们的贯彻，“围绕经济效益的提高，开辟经济建设的新途径”。 1995年制定的“九五”计划( 1995年至2000年)又正式提出了“改变经济增长方法”的要求。 其中重要的复印件也是改善经济结构。 到2002年中国共产党第十六大提出“走新型工业化道路”。 之后，2007年说的“改变经济的快速发展方法”、年说的“跨越中等收入的陷阱”，对比来说是同样的问题。 这是经济结构的优化和效率化。 但是，多年的效果不大，其中的经验教训值得吸取。

在“十五”计划( 2001—2005年)期间，经济增长方法的转变反复出现，经济结构有进一步恶化的趋势，因此不要改变2001—2005年“十一五”计划( 2006—年)期间经济的快速发展方法，如何 这个讨论得到的非常重要的结论是，这个变革困难是因为有“体制障碍”。 当时的身体障碍是，核心拷贝是政府依然在资源配置中发挥决策性的作用。

我在参加这次大讨论的过程中写了一本《中国成长模式选择》(上海远东出版社2005年版，2008年增订)的书。 当时讨论的情况真的有介绍。 关于为什么增长模式的变革、结构调整不能取得预期的效果，列举了以gdp的增长作为业绩的第一评价基准、政府拥有很多资源配置权力等很多具体的原因。 总结如下:正如十六届三中全会《关于完全社会主义市场经济体制几个问题的决定》指出的“体制性障碍”或十八届三中全会《关于全面深化改革的几个重大问题的决定》所述，政府依然在资源配置方面

“三去一降一补”也需要在市场上发挥决策性的作用

中国经济目前面临的结构问题越来越突出，有必要通过“三去一降一补”(产能、库存去除、杠杆去除、降价金、补充短板)实现资源的重新配置和经济结构的优化。 过去的历史经验和经济学的理论分解都告诉我们，要实现这项任务，市场必须在资源配置中发挥决策性的作用。 当然，政府的作用也必须更好地发挥。 这里，市场的作用和政府的作用必须正确定位。

为什么要实现经济结构的优化和“三减一补”就必须发挥市场的决策性作用呢？ 这是因为市场有两个基本功能。 一是可以比较有效地配置资源，另一个是可以建立刺激创新创业积极性的激励机制。 结果，“三去一补”可以通过这两个最重要的机制来实现。 市场机制具有实现资源比较有效的配置，建立正确的激励机制这两个方面的特征，这些不能作为行政手段。 例如压缩钢铁业过剩产能，旧方法要求行政机关规定计划指标，限期压缩数万吨“落后产能”，并将计划指标逐步分解为各部门、各地区和各公司。 压缩任务一般只能是公司的大小、设备的新旧等“硬件指标”“一律”。 否则，推不动。 但是，根据这样的标准，切割的往往不是效率最低的设备和公司。 而且各行政部门要保护自己的产业，增加公司的生产能力。 例如“补短板”的本质是加快效率高、供不应求的产业的迅速发展。 行政方法也与市场激励的方法不同，首先依赖于政治动员和政府财政政策、信用政策、补贴政策，支持政府应迅速发展的产业和应做大的公司，以及市场机制奖的优罚劣化和优胜劣化，效果完全

为了在资源配置中发挥市场的决策性作用，政府应该如何更好地发挥作用呢？ 根据我的理解，“更好地发挥政府的作用”不要陷入过去政府承担一切的旧做法。 不是政府直接插手调整结构，而是提供公共品操作市场，不是介入微观经济，而是为市场的运营提供更好的条件，为公司和创业者提供稳定的宏观经济环境和良好的法治环境。 当然，有必要使用社会保障系统支持下岗职工的基本生活，支持基础科学研究，确立基础教育系统等，在市场不起作用的地方也起作用。 总之，政府的作用是提供公共物品，而不是直接参与微型企业的经济决定。

为什么“着力推进结构改革”

如理论分解和实践经验所示，要实现结构调整和结构优化的目标必须首先依赖市场力量。 问题的核心是市场在资源配置中起决定性作用的制度基础，即没有完全建立1993年中国共产党第十四次第三中全会决定和年中国共产党第十八次第三中全会决定中所说的“统一开放、有竞争秩序的市场体系”。 中国在20世纪末宣布初步建立了社会主义市场经济的基本框架，但市场体系还不完善，其中一些重要子系统还没有建立，即使初步建立也还不完善，存在很多缺陷。 无论如何，都不足以承担比较有效的资源配置和重新配置的重任。

在这种情况下，唯一的方法是尽快通过改革，建立和完善统一开放、竞争有序的市场体系及其法治基础。

在这种背景下，年中国共产党第十八届三中全会通过了《关于全面深化改革的几个重大问题的决定》，年中国共产党第十八届四中全会通过了《全面推进依法治国的几个重大问题的决定》，全年

人们经常认为“结构性改革”是中国特有的提法，其实不然。 “结构性改革”( structural reform )是市场经济国家文献中常见的说法。 我查阅了一点文献，建立了一个国家的市场经济制度，但其中一些制度结构还存在问题，需要改革这些不完全、有缺陷的制度结构时，这样的改革被称为“结构性改革”。 我们把从计划经济到市场经济的改革称为“体制改革”。 这个短语被翻译成英语的时候，经常表现为“structural reform”，也就是“结构性改革”。

像我这样年龄的人，最先接触到“结构性改革”这个词，是从20世纪50年代到60年代的“共产主义争论”中中方的批判复印件中粗略看到的。 根据当时的批评复印件，意大利共产党总书记陶里亚蒂主张对西方各国进行“结构改革”，这意味着对改良主义和革命的放弃。 之后接触越来越多的是，最近十年来市场经济国家坚持进行结构性改革。 最近的g20财政部长和中央银行总裁会议公报也提出20国集团各国需要结构性改革。

总之，结构性改革是市场经济国家经常指局部改革的概念。 既然中国已经宣布初步建立社会主义市场经济的基本框架，现在改革其中的一些框架也是理所当然的。 所以，从这个意义上来说，用这种说法来概括现在正在进行的改革也完全有可能。

其他国家进行结构改革的实践对我们也有启发意义。 例如，我今天演讲的主题是从英国经济学家杂志年12月份的复印件《whatstructuralreformisandwhyitisimportant》(“什么结构改革，为什么这么重要”)中借的。 2004年，imf (国际货币基金组织)写了一篇短文“结构改革为什么那么难”( whyarestructuralreformssodificult )，建议国家进行一点结构改革吗？ “是的”。 根据复印件，结构改革取得的成果、带来的好处是很长时间，但短期内会有一部分人受损，所以不太被接受。 我这里想说的不是结构改革的难易度问题，而是简洁地定义拉让对结构改革所做的事。 和我们现在面临的情况类似。 当时也有人认为很多经济问题是由于控诉过剩或不足引起的。 拉让表示不同意这一评价，“多个经济问题是市场运营中的问题引起的，不是因为资源不足、总诉求过剩和不足。 在许多经济学家眼里，此时显然需要改变结构改革，即支配市场行为的制度结构和监督管理结构。 ”。 也就是说，结构改革是改革制度结构和监督管理结构。

总之，“结构改革”需要确定比较体制框架的改革，通过该改革，建立统一开放、有竞争秩序的市场体系，同时通过发挥市场作用实现经济结构的优化和供给质量的提高。

六个方面的改革需要坚定地推进

为了完成建设统一开放、竞争秩序市场体系的宏伟任务，我们需要进行多方面的改革。 第十八届三中全会规定了336项改革任务，其中直接涉及经济的有200多个。 这些任务当然有轻重缓急之分，不能一举完成。 我认为根据最近各界人士提出的一个紧迫点进行的改革项目有以下六个方面的改革特别急需。

一是简单的政治解放权制度化，加快市场准入负面清单的编制和执行。 第十八届三中全会决定采用市场经济和法治国家的通行方法，对市场准入实行负面清单制度。 根据公司和公民个人的“法律必须被禁止”和各级政府的“法律必须被授权”的大体情况，国务院的配置制定了两个名单:一个是市场准入的负面名单，一个是政府授权的正面名单。 政府认可的肯定名单看起来很困难，但市场准入的负面名单是市场经济的基本制度，需要迅速进行。 这不仅是公民的基本权利，也涉及中美投资协定的谈判等对外经济关系是重要的议题。

二是全面推进金融改革。 金融改革的中心议题利率市场化和汇率市场化进展比较顺利，超出了本来的预期。 但是，只有这两项重要的价格改革不足以保证整个金融体系改革的成功。 其他方面的改革也要加快。 例如，金融市场监管系统要求第十八届三中全会以事前批准为主，需要加快实现。 在现在杠杆率高的情况下，一方面民间的投资热情下降，另一方面资产负债表衰退，所以人们不想向流动性低的实体经济投入资金。 此时，加快金融体系改革具有更重要的意义。

三是国有经济改革。 这是一个非常重要的行业。 国有经济在国民经济整体中所占的比例只有三分之一左右，因为掌握着最重要的社会资源，那个领域多是国民经济中具有高地位的制高点。 现在相当一部分国有公司有效率低下而且持续下降的倾向。 如果这种状况不早点改变的话，就会拖累整个国民经济的后腿。 第十八届三中全会的决定是国有经济改革有重大突破，将国有公司的管理从直接管理公司(即“管理者、管理事变、管理资产”)主要转变为管理资本。 这是一项具有重大意义的改革，因为只有这样才能在国有控股企业和国有参股企业中建立比较有效的企业管理结构，实现各类公司之间的公平竞争。

四是贯彻竞争政策。 我们把贯彻竞争政策称为“反垄断执法”，现在国际上通行的是“贯彻竞争政策”。 后者的说法可能比前者更可靠。 我们必须冷静地认识到竞争是市场制度的“灵魂”。 正如“第二次世界大战”后德国市场体制的创始人艾哈德( l. w. erhard )所说，战后德国“经济奇迹”的本质是“来自竞争的繁荣”。 日前，国务院提出了《关于建立市场体系建设中公平竞争审查制度的意见》，为确立竞争的基础地位迈出了重要一步。 文件指出，在现在的现实生活中，“地方保护、地区封锁、领域壁垒、公司垄断、违法给予优惠政策、损害市场主体利益等违背全国统一市场建设和公平竞争的现象”还广泛存在。 除此之外，在我们国家，受以前流传下来的政治经济学反竞争思维的影响，有人认为“竞争和无政府状态”是资本主义腐败性的集中表现。 而且在社会主义条件下，不同的所有制公司之间不能有公平的竞争。 事实上，没有公平竞争就不可能发现价格，也不能努力奖赏优罚劣化、优胜劣化、公司创新。 所以坚定贯彻竞争政策依然是重大的改革任务。

五是加快自由贸易试验区的建设。 现在自由贸易试验区从上海向全国几个地区宣传，但这个试验的质量似乎还没有提高。 中央领导曾经确定指出自由贸易试验区的意义是“构筑市场化、法治化、国际化的商业环境”“促进贸易投资的便利化”。 贸易和投资规则的进一步提高是世界趋势中国需要努力适应。 自由贸易区试点不仅在对外经济关系中有意义，而且直接有助于促进建立统一开放、有竞争秩序的市场体系和完整性。 因此，这方面的考试必须加快进行，防止“创造市场化、法治化、国际化的商业环境”考试等同于以往的政策优惠等低级方法。

六是再三建设法治国家。 良好的市场体系一定要建立在法治的基础上。 自1997年第十五届代表大会提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略以来，这方面的事业有了进展，但离建设法治国家的要求有相当大的距离。 中国是悠久的人治从以前就流传下来的国家。 进入现代以后，政府的政令在社会经济运行中总是起着主导作用。 法治观念和法治实践非常薄弱。 因此，建设法治国家是重要的，但也是极其艰巨的任务。 十八届四中全会作出了全面推进依法治国的几个重大问题的决定。 建设法治的员工还必须加速。 由于不严格法治，市场运行交易缺乏严格的规则，不能平稳有效地运行。

为了推进以上改革，不仅需要提出任务、进行设计，而且需要采取切实的措施，克服思想上和实际业务上的障碍，尽快实施。

要认真进行改革。

年以来，中央在全面深化改革领导小组的第二十届( 1月11日)、第二十一届( 2月23日)、第二十五届( 6月27日)会议上，重点探讨了如何切实推进改革。 在6月27日的第25次会议上强调“改革是革命，改变体制机制是既得利益，必须认真进行”。 那么，怎样才能防止改革空旋转，认真推进改革呢？ 我认为有必要在以下三点上取得突破。

主要问题是将各级党政干部的思想认知统一为中国共产党第十八届第三中全会和第十八届第四中全会的决定，形成对改革的共识。

以国企改革为例，包括我自己在内的很多人都觉得国企改革进展太慢了。 第十八届三中全会决定改革国有资产管理体制，国有资产管理机构直接从管理公司(所谓的“管理人、管理事、管理资产”)掌握管理资本为主，通过几家资本经营企业作为投资主体掌握现有国有公司的所有权。 但是根据媒体发表的消息，对这个问题有各自不同的认识，比如一些在国资部门工作的朋友认为必须继续管理人。 在这种情况下，在认知上寻求统一可能是国企改革能够前进的前提条件。

第二，要抓紧改革机制保障，确定执行各项改革决定的责任主体。 以公平竞争审查为例，国务院发表的《意见》非常重要，及时，而且要求从年7月1日开始预先审查新制定的政策。 然后审查以往的各种制度和政策，逐步清除和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和方法。 但是仔细读了一下这份文件，我觉得它依然在夹具的保障上有不足。 例如，中央的深入改组要求在公平竞争审查中“结合自我审查和外部监督，加强社会监督”，但具体的事业开展只对制定政策的机构进行自我审查，不确定由外部监督和社会监督谁负责，如何进行 例如，民众投诉某些政策规定不符合公平竞争，大致上谁接受投诉，谁解决就需要确定的责任主体，否则审查容易落下空。

其实以前《反垄断法》的执法也有同样的问题。 反垄断执法由三个部门分别负责，它们之间的相互作用和协调往往有问题。 当然，三个部门上面有国务院的反垄断委员会。 但是，该委员会不是常设机构，而是部际议事机构。 因此，在过去讨论执行竞争政策和执行反垄断法时，中外很多学者建议建立具有高水平权威的反垄断机构或执行竞争政策的机构。 为了建立公正的竞争审查机制，我认为这个建议也值得认真考虑。

副本来源:微信公共平台供应方改革