财讯：“撤县设区”影响几何？

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那些地区发生了拆迁县的设置区吗？ ①从时间维度来看，21世纪初和-年的中国经历了二轮拆迁县设置区的高峰。 2001~2003年全国撤退县设区次数分别为20次、21次和11次，该后退县设区热量衰退，直到年复一年，-年新撤退县设区高峰到来，3年累计发生84次，这背后是市级 ②从省分布来看，广东、江苏、河北等省拆迁县设置区的情况很多。 从2001年到2019年，各省累计拆迁县设置区次数差异明显，其中广东、江苏、河北、重庆、四川、山东均超过10次，海南、安徽、宁夏等拆迁县设置区情况较少。

县设置区对财政有什么影响？ 县设区对市一级利益明显，直接增加了城区土地、人口、财政收入等，提高了市一级的综合实力和竞争力。 但是，对于新纳入的区来说，一方面可以享受市级医疗、教育等资源，另一方面市区税收和土地出让收入的保留比例总体上比县(市)少，因此财政自主权很弱。 因为这种财政收入在行政区划变更后有下降的风险。 为了保证撤县后当地经济社会的平稳快速发展，大部分地方设立了3-5年的过渡期，过渡期内维持原县(市)的体制，一般实施“四不变”政策，即事权、经济管理权限、财税体制和优惠政策。

县设置区的过渡期结束了，有可能影响那些城市投公司吗？ 对区和县实施差异化财税体制的地市来说，如果拆迁县设区的过渡期市区的财税体制没有发生调整，或者过渡期没有延长，过渡期结束后，拆迁县设区的县(市)的财政收入会有所下降，区内的城市。 因此，我们建议关注年发生拆迁县设置区，继续城市投资的地区在过渡期结束时有财税收入的变化。

正文

城投公司所属政府的实力对公司的信用素质有着重要的影响。 政府实力的变化除了受到当地经济社会迅速发展的影响外，还容易受到行政区划调整的影响，特别需要关注撤退县设置区带来的财政自主权弱化和管辖范围狭窄带来的支配性财力缩小等。 年中国经历了撤退县设置区的小高峰，过渡期结束后(为了保证社会顺利快速发展，一般设置3~5年的过渡期，期间也实行原来的体制)，相关区域的财政自主权弱化，财政收入也面临下跌的风险。 本文通过整理近20年拆迁县设置区的概况，分析拆迁县设置区对财政的影响路径，提出关注过渡期相近的区域。

那些地区发生了拆迁县的设置区吗？

地方政府可分为省、市、县、乡镇四级，1997年重庆直辖市正式成立，省一级行政区划至今继承。 这种考察是因为省级变更的意义很少。 另一方面，县级以下行政区划的变更频繁发生，常见的形式是撤退乡设镇，鉴于乡镇政府的财政体制差异不大(管理能力弱，一般由县主持)，城市投公司的股东和实际管理者是乡镇政府 综上所述，本文拆除的要点是市级和县级政府行政区划的变更。

行政区划的变更每年都发生，根据变更前后行政等级的一些变化，可以大致分为同等级间的变更、不同等级间的变更、管辖范围的调整三种模式。

(一)同级间变更，第一:取消地区，废除设立地级市县，废除设立县级市的县或县级市，设立市区。 ①20世纪70年代以前的城市概念狭义，现在的地级市当时被称为“地区”，但后来行政区划调整，大量地区被取消，逐渐变成了地级市。 最近取消地区，设立地级市是在年1月7日(取消山南地区和汉密尔顿地区，设立地级山南市和汉密尔顿市)。 民政部公布的消息显示，目前全国剩下的地区数量为7个，第一分布在新疆维吾尔自治区。 ②拆迁县设市(县级市)集中发生在80-90年代。 县级市属于同一等级，但县级市整体发达，重视城市建设，在建设用地指标审查等方面具有特点。 这是随着城市化和工业化水平的提高，县一般向县级市申请变更，但县级市之间容易存在恶性竞争，地区内部协同迅速发展，20世纪97年代中后期县设市从中央立即停止( 1997年国务院冻结县改革市审查)。 ③为了加强地区内部的合作，政府一般通过将并县或县(市)置于地级市管辖下的方法实现，但考虑到并县的难度较高，该县(市)设置区是更一般的方法，从2000年到2003年出现了小的高峰 关于拆迁县(市)设置区的影响和潜在风险，以下抓住要点进行解体，在此不作说明。 另外，像2019年黑龙江省伊春市将15个市区合并为8个区县一样，部分地区发生了拆迁区设置县的变更。

(二)不同等级之间的变更，第一包括取消县或县级市，设立地级市。 废除地级市，设立市区。 ①随着县或县级市的迅速发展，满足部分地级市要求的县(市)自然晋升为地级市，如湖北随州市、河南漯河市、广东中山市、海南儋州市等。 另外，汕尾市是全国唯一从城镇直接升级到地级市的地区。 ②废除地级市，设立市区的情况不多见，但最近发生在年末，国务院批准废除地级莱芜市，设立济南市莱芜区和钢城区。 另外，2019年废除温州市苍南县龙港町，设立县级龙港市等，也有从町提升为县级市的情况。

(3)管辖范围的变更，第一是指在现有行政区划之间进行调整，另外，行政区划的合并、行政区划的撤销(直接撤销、不设置新的区划)及新设行政区划都涉及管辖范围的变更。 这种类型的行政区划变更比较常见。 例如，年江西省将九江市庐山区郧岭镇归庐山市管辖。 年，张家口合并宣化区和宣化县成为新的宣化区，原宣化县部分乡镇归张家口市桥东区和桥西区管辖。 宁波市废除江东区，将原江东区管辖的行政区域归宁波市鄞州区管辖，鄞州区的部分区域归宁波市海曙区管辖。 另外，新设立园区也与原区域管辖范围的调整有关。 例如，年南京江北新区成立后，浦口区的部分区域被划分，年浦口区的财政收入明显下降。

本文的县设置区是指废除县或县级市，设立市区的更广泛的意思，另外，需要观察县设置区可能伴随管辖范围的调整。 我们在解体时关注行政类型变更的影响，不考虑管辖范围调整带来的影响。

从时间维度来看，21世纪初和-年的中国经历了二轮撤退县设置区的高峰。 县设市在1980~90年代拆除集中暴发后，21世纪初变得平静，但取而代之的是拆除县设区，2001-2003年拆除全国县设区的次数分别为20次、21次、11次。 这个后退县设区的热度衰退，直到年又兴旺，-年新撤退县设区的高峰到来，3年累计发生84次，这背后有市级扩大权的直接反映。 特别是南京、武汉、广州等省会城市，现在没有县或县级城市。

广东、江苏、河北等省多撤县设区。 从2001年到2019年，各省累计拆迁县设置区次数差异明显，其中广东、江苏、河北、重庆、四川、山东均超过10次，广西、浙江、山西均10次，海南、安徽、宁夏等设置区情况较少 各省之所以有差异，主要是因为区划的设定和迅速的发展计划的不同。 确实，图中的“其他”类型主要是取消地区或联合，取消设立地级市的行政区划。 合并行政区划。

年那些地区发生了拆迁县的设置区吗？ 根据民政部公布的数据，-年全国累计发生84次拆迁县设置例，但2001-2019年全国累计发生193次，占43.5%。 其中集中在河北省-年进行撤退县设置区，共发生12次，如年取消牦城县，设立牦城区，详情可参照图4。

县设置区对财政有什么影响？

县设区对市一级利益明显，直接增加了城区土地、人口、财政收入等，提高了市一级的综合实力和竞争力。 但是，对于新纳入的区来说，一方面可以享受市级医疗、教育等资源，另一方面市区税收和土地出让收入的保留比例总体上比县(市)少，因此财政自主权很弱。 因为这种财政收入在行政区划变更后有下降的风险。

市区财政独立性薄弱，主要表现在以下几点。

(一)税收保留比例或较低，如重庆市9个主城区、成都5个主城区。

年10月，重庆市财政局发布了《重庆市和区县税收收入比例表》，确定了各税收在中央、市和区县三级政府的分配比例。 总体来说，主城区按比例渝西市管辖区按比例渝东南和渝东北区县划分比例，如9个主城区增值税保留比例为17.5%，渝西市管辖区保留32.5%，渝东南和渝东北区县保留50%，地方保留

比例表显示，渝东南和渝东北区县实施的税收政策没有差异。 这是因为即使发生拆迁县的设置区，也不会影响相关区域的财税收入。 但是请注意，拆除县设置区对税收的影响可能不会马上有效。 拉动长期维和，随着当地计划的调整，拆除县设置区的影响逐渐显现出来。 年5月，重庆召开了主城区职工座谈会，首次提出了“主城区21个地区”的概念。 即扩大主城区范围，纳入渝西12个地区。 由于目前在9个主城区和渝西地区实施的税收分配制度存在差异，将来如果将渝西地区的12个地区归于主城区，其财税政策将会调整，12个地区的税收保留比例可能会下降。 另外，渝西的三角山、铜梁、暨南、荣昌在年或年完成了撤退县的设区，观察到该撤退县的设区对税收的影响可能有延迟。

年5月31日，成都市政府发出关于贯彻调整增值税收入分类的通知(成府发〔〕18日)，重新调整了市和区(市)县的增值税收入分类。 根据《通知》，不分为以下两类增值税区县:①金融保险业增值税和省国税局直属税务分局征收管理或委托省地税局直属税务分局代理征收的增值税收入。 ②市级固定公司缴纳的增值税和市国税局对委托市地税局第三直属税务分局代理征收的增值税收入的其他增值税收入，5个主要城区(锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区)的保留比例为19.5%，其他区县为32 由于主城区以外的区县实施了同样的税收政策，即使撤走县也不会马上产生影响，但参考重庆的经验，随着城区的计划调整，影响可能会延期。

(2)部分地市统一分配市区土地出让收入，辖区自主权薄弱，如重庆市9个主要城区、济南市市区。

土地可以说是城市快速发展最重要的资源之一，为了更好地执行建设方案，许多地方辖区内的土地供应和出让需要由市统一安排，包括土地出让收入统一上缴市一级财政，市财政

根据《济南市中区2019年预算执行情况和年度预算案报告》发布的消息，市中区2019年“国有土地采用权转让收入”为0，其他政府性基金收入科目也为0，政府性基金收入总数为0。 济南市政府将统一归集的土地出让收入以转移支付的形式分配给各管辖区域，其中市中区2019年获得的基金转移收入为58.47亿元。 除市中区外，济南市其他市区(历下区、天桥区、莒荫区等)国有土地的采购权转让收入也均为0，市政府返还区的收入同样反映在“政府性基金转移收入”科目中。

(3)补助收入或少，如湛江市市区的补助收入远远少于县(市)的补助收入。

市政府向区县转移的收入规模受当地人口、重大项目建设申诉等因素的影响。 由于县的快速发展水平总体落后，项目建设的诉求旺盛，同时县人口一般较多，均衡性转移收入大，另外，市有可能支付部分特别补助金(农业相关的东西等)，整体上是县(市)得到的转移性收入 图8显示湛江市各区县2019年获得的转移性收入，县(市)规模明显高于市区。

在一些特殊情况(如省管县体制)下，对拆迁县设置区财政的影响很小，例如杭州市萧山区和馀杭区，拆迁县设置区后财政体制仍维持省管县制度(收入直接分为省和省)，与杭州市关系不大。 除了财税体制外，县(市)在事权和经济管理权限等方面比市区更独立。

市区的财政自主权总体上比县(市)弱，所以撤去县设置区后，财政体制直接切换容易导致收入下降。 撤县后，保证当地经济社会顺利快速发展，大部分地方设立了3-5年的过渡期，过渡期内，依然维持原来的体制，一般实施“四不变”的政策，即事权、经济管理权限、财税体制和优惠政策。 年4月菏泽市取消定陶县，设立定陶区，县里设立区后，大致3年内实行“四不变”政策，有特别的诉求，可以适当延长过渡期。 图9表示部分拆迁县设置区制定的过渡期政策，主要集中在-年。

县设置区的过渡期结束了，有可能影响那些城市投公司吗？

-年中国经历了拆迁县设置区的高峰，各地一般设置3-5年的过渡期，根据这个时间的估计，相关区域的过渡期已经结束或即将结束，原来的县级财政体制随着过渡期的结束而切换为市区体制。 在前一部分，我们结合榜样，证明市区的财政自主性比县(市)弱。 特别是土地出让收入的分配取决于市级政策。 因为这个过渡期结束后，市区的财力有下跌的风险。

我们以过渡期结束的地区为例注意财政收入的变化。 (1)年德克萨斯市取消陵县，设立陵城区，过渡期为-年，过渡期内，元陵县的财税体制没有变化，但陵城区的年财政收入没有下降。 (2)年济宁市取消冀州市，设立冀州区，过渡期为-年，过渡期内，原县级市财税体制没有改变，冀州区2019年财政收入同样没有下降。 上述两个区域在预定过渡期结束后财政收入没有下降。 解体背后的原因首先被认为有两个。 ①过渡期有延长的可能性，例如2019年6月，济宁市人民政府发表了《关于更完整的财政管理体制的意见》(济政发〔2019〕6号)，提高了主城区的税收分配比率，但主城区范围不包括冀州区，据此冀州 ②过渡期，市政府重新调整了对市区的财税分配制度，提高了区域层面的保留比例。 因为这个过渡期结束后的财税体制的切换对原县(市)的影响很小。

对区和县实施差别化财税体制的地市来说，拆迁县设区的过渡期没有调整或过渡期没有延长的情况下，过渡期结束后，拆迁县设区的县(市)的财政收入有所下降，区内城市。

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国君固收研究围汉/刘毅/王佳雯/范卓宇/潘琦/苏锦河

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