财讯：人大教授谈国务院机构改革：此次改革加减法并重

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国务院机构改革━变化与不变

马亮/中国人民大学国家快速发展战术研究院研究员、公共管理学院副教授

机构改革是中国政府每五年进行一次的行动，在转变政府职能、提高政府效能方面发挥着一定的作用。 但是，机构膨胀、人员臃肿、责任区别等问题，往往在机构改革后不久就复活，每周重复一次。 这使机构改革成为每次政府改革的要点，机构改革也担负着转变政府职能、加强各部门协调、提高性能等诸多“不可承受的重量”。

考虑到中国的迅速变迁，政府在经济增长和社会快速发展中的核心地位，可以理解机构改革进行得如此频繁。 这样，如何优化机构改革的路径和方法，提高机构改革的效果很重要。 从第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的国务院机构改革方案来看，其中既有与历史改革相同的方面，也强调了值得注意的不同点。

首先，机构改革是部门数量的加减运算，但高于加减运算。 过去的机构改革是简单的加减运算，合并或废除了一点部门，但部门内的司局不怎么调整。 特别是最近的2008年和每年的两次大部门制改革，以减少国务院直属机构的数量为首要目标之一，但没有真正实现政府职能的相应转变。 这使改革后的部门结构依然是一块铁板，机构内部的微观结构没有质量变化，功能的转换也是雷声大雨小。

这次改革的大亮点是加减乘除，不是完全进行“大部门制”的减法。 国务院的组成部门和其他机构的数量大幅减少，但除国务院办公厅外，国务院设置了26个组成部门，正部级机构减少了8个，副部级机构减少了7个。 但是，新增加的机构更值得期待，特别是设立了国家国际快速发展合作局、应急管理部、退伍军人省、国家移民管理局，以满足大国崛起和国内管理改善的需要，令人耳目一新。 这些新机构的设立和强调，为相关行业政府职能的转变提供了基础，使政府职能的对接和执行更加顺利。

其次，这次政府机构改革特别引人注目的优点不是完全以机构拆迁为中心，而是重视细分功能的重组交叉。 从迄今为止的改革情况来看，这次改革的力量不能说不太大。 在自然资源部、应急管理部、科学技术部、农业农村部、国家市场监督管理总局等机构的建立和重建中，这次改革打破部委和国家局“整建制”合并的方法，从司局级职能交叉重组开始，是深入整合政府职能的条件

第十九届三中全会通过了《中国共产党中央关于深化党和国家机构改革的决定》，指出“重复的一些事项大致由一个部门统一，一个事件大致由一个部门负责”。 这意味着改革不是简单的机构合并，而是功能层面的深度重组。 过去的物理反应意味着必须通过化学反应，即组织的重构来实现政府机关的质量变化。

再次，中央政府部门改革以后，省以下地方政府部门的设置越来越突出的问题。 以往的政府机关改革由上而下推进，“把一根竿子插到底”的指挥作用很强，但在地产上很难实现。 这次改革强调集中统一指导，确定给省级及以下机构越来越多的自主权，为增强地方活力提供制度空之间。

值得注意的是，随着中央政府和地方政府在基本公共服务行业财政事权和支出责任划分方面推进改革，各级政府负有相对不同的责任，发挥各自的特点。 因此，各级政府根据需要设置了不同的机构，画出了合理的章节。 市场监督管理、税务、应急管理等方面的机构改革符合地方政府的需要，在一定程度上确认了地方政府机构改革的试验成果。 但是，在其他方面可能有特别的区别。 某种程度上延续了以前的“上下通常粗”的传输方法。

值得注意的是，这个国务院机构改革只是一半。 因为如何解决政府机构和党的机构之间的关系是更值得期待的重要问题。

从十九届三中全会文件的精神出发，加强党对政府机构的全面指导以多种玩法进行，包括党的议事协调机构、党的职能部门的归口协调、党政府合署事务等。 另一方面，通过设立党的议事调整机构，调整对口的政府部门，例如中央财经领导小组的对口调整政府经济部门。 另一方面，一些职能重叠的党政府部门有可能合并，例如国家信息出版广电总局的广播电视管理职责由新成立的国家广播电视总局接手，信息出版职责的归属是尚未处理的问题。 其中一种可能性是党的推进部门吸收信息出版责任。 另外，过去延续下来的党的机构和政府部门并列的状况，依然存在一段时间。

应该观察的是跟踪和判断政府机构改革后的实施情况，避免发生不可整合的问题。 年，广东省在全省选择21个县(市、区)宣传顺德大部门制改革模式。 根据笔者的研究，大部门制在某种程度上提高了民众对政府的满意度，但总体效果很少。 因此，仅仅压缩部门数量可能无助于政府的绩效提高，更重要的是从职能整合的角度开始改革。 最近，根据与挪威奥斯陆大学政治系教授汤姆·克里斯滕森( tom christensen )合作进行的研究，在年的国务院机构改革中，国务院的一个部门合并有“容貌合神离”的现象，部门内部的结构、功能、文化方面的整合

因此，有必要加强机构改革后的判断，使机构改革的实施与当事人预想的方向一致，根据实施情况进行适应。 但是，这次改革方案强调职能重组和深层次整合，使“容貌合神离”的整合难问题更难发生，“同舟共济”是值得期待的改革方向。

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