财讯：南方洪灾屡治不绝，如何破？

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进入年汛期以来，中国南方很多地区出现了连续暴雨天气，广西、贵州、重庆、四川等地发生了严重的洪水灾害。 一方面是对1998年洪水以来持续多年的治理的投资，另一方面是每年必定会出现的洪水灾害。 比较其中存在的问题，本刊采访了国家减灾委员会专家委员、中国水利水电科学研究院减洪研究所前所长程晓陶先生。

20世纪80年代以来，程晓陶从事防洪减灾第一线，对相关问题进行了深入研究。 他说，中小河流是我国目前洪水灾害风险相对较大的地区，单纯主导“项目制”，缺乏统一计划是其中最重要的问题。 如果想处理这些问题，就不能有急功近利的思想，必须做好持久战的准备。

记者王梓辉

今年南方地区防洪形势为什么严峻？

三联生活周刊:今年涨水以来，南方地区持续暴雨。 截至7月1日，中央气象台连续发出30天暴雨警报。 整体分解，你认为今年南方地区防洪形势相对严峻的原因首先有那些吗？

程晓陶:我认为总体上有三个理由。 一是气象预报新闻的不明确性很大。 从年初开始，气象部门已经进行了一项预测分析，今年是强降雨多的一年，也不排除流域性大洪水的可能性。 但是，今年的特殊性之一是预报意见比较散乱，与1998年大洪水各家的意见不太一致。 今年每个预报单位画的图不同，在汛期降雨量比通常多的地区分布预测图中，红蓝分布大不相同。 哪里下雨，哪里下雨，哪个流域有可能洪水，大家的意见不一致给防洪准备带来了一定的困难。

二是疫情的影响。 因为今年雨水多，水利部从3月开始调整配置，要求各地制定超过标准的洪水预案。 对防洪事业来说，我们国家有很多堤坝、护岸、水库等水利工程设施，维护集中在汛期前的冬春。 但是在疫情的影响下，今年冬修春修的最有利时刻正好抵抗疫情，因此今年的水利工程维持事业受到比较大的影响。

例如，我们每年都组织涨水前检查以促进防汛准备。 这样的检查应该在三四月完成。 但是，今年3、4月无法派遣员工，向下派遣的话会被隔离14天，外出后会被隔离14天，所以在一部分涨水期前审计的准备会变得困难。

第三个理由是体制改革。 年，我国设立了应急管理部，原来属于水利部的防汛抗旱应急管理工作被分为应急管理部负责。 这个制度改革的方向确实是正确的，但这个新的员工系统还处于熟悉的阶段，实践中出了点问题。

例如，原来防洪应急措施在水利部门的情况下，其协调管理是一体化的。 汛情紧张期每天由协商协调，雨情、水情、工情、危险情、灾害情况、有关部门共同交流，配置如何协调应对，一个会议决定了这些。 但是，现在很多地方都没有这样的会议。 其中的一些功能到达了紧急管理部门，因此事业环节的联系出现了一些问题。

例如，防洪，我国于1998年颁布实施了《防洪法》，《防洪法》的规定基本上是根据防洪依赖水利部门的情况制定的。 现在防洪来到应急管理部门，本来规定的任何职责、业务流程都不同，但由于没有制定新的法规，管理体制发生了变化，但在实际操作中依法行政的这个“法”还是旧的“法”。 这些在体制调整过程中还没有完全的地方，挑战实际的防汛事业。

进入今年汛期以来，我国南方遭受了许多洪水灾害。

生命周杂志:你刚说今年降雨情况的预报业务分散，这种现象的原因是什么？ 这样的分散对防汛事业会有多大的影响？

程晓陶:其实现在气象部门正在做中长期预报。 事实上，这项技术没有关闭。 国际上至今没有突破这个难关。 通常一两天内的预报精度会有点高。 所以中长期预报只是参考价值，无法确定哪个流域会发生多少洪水，必须做好什么样的准备。 但是，如果他们确信今年黄河流域或海河流域有强降雨风险的话，当地政府部门在防止涨水方面的能量和观察力会有点高。 因为政府的能源和财政毕竟是有限的。 此外，今年也必须防疫，恢复经济，如果预报时没有确定的指示，大雨就会落到这个地区，当地肯定会将越来越多的能源集中在再生产等社会和经济问题上。

三联生活周刊:从较大的气候变化来看，许多研究表明近年来，强降水频率在世界许多国家都有增加的趋势。 根据国内某城市的统计，极端降水的次数也逐年增加。 你认为出现这样宏观气候变化的理由是什么？ 这又给我们的管理业务带来困难了吗？

程晓陶:国际上确实有一些相关资料，有这种降水变化的倾向，被认为和全球变暖有关。 应对“气候变暖”的不是水灾多还是干旱多，而是极端容易行驶。 而且这个极端确实是这个地方干旱了，不能说那个地方浸水了，是暂时多了，还是暂时少了，这里多了，那里少了，还是干旱灾害频发？

另外，这种极端化的趋势经常导致局部地区干旱恶化，局部地区暴雨恶化。 真的说到大干旱和大洪水，现在不能和历史相比。 历史上崇祯年间好像发生了10年的大干旱，我们现在最多的时候就像80年代河北大干旱，那也持续了5年。

这种局部极端气候变化的原因也被认为与全球变暖有关。 这是因为水的大气循环有运动规律，温度上升时，其运动速度加快，局部气候的不稳定性增大，给水利部门的预报和调度事业带来了困难。

三联生活周刊:从实际降水情况来看，水利部水旱灾害防御司副司长王章立也说今年降水的优势是强降水量太多，局部降水强度特别大。 那么，你觉得今年我国的降水状况和往年特别不同吗？

程晓陶:我觉得今年的降水状况大致正常。 迄今为止大江大河依然平静，比如长江最近的流量数据还完全可以控制。 (采访日是7月3日)当然今年整个南方地区的降水量有点多，比如6月份广东的降水量和往年的平均水平相比，你的局部数据很少。 所以，这是中国降水的基本优势之一，降水的年分布不均匀，年变化也大，不是均匀的现象。

从今年的情况来看，发生的风险还集中在一点局部的中小河流，但我国的中小河流有数万条，每年发生数百条灾害不是正常的现象吗？

生命周杂志:但是对社会人士来说，这种“正常现象”依然给我们带来很大的冲击。

程晓陶:这里面其实有很大的背景。 也就是说，我们国家的地理气候特征本来就是洪水严重的国家。 我可以说几个数字。 中国20世纪50年代的10年间，平均洪水灾害死亡数为4000，60年代到90年代的40年间，平均年洪水灾害死亡数为4000以上。

1998年大水以后，国家倍增，而且持续，确实发挥了作用，现在每年洪水造成的死亡人数减少到数百人。 当然，由于经济的迅速发展，现在洪水造成的直接经济损失比过去大。 比如1998年的大水每年损失25600亿元，现在每年损失35600亿元。 看着增加1000亿元是因为过去农村浸水可能是几亩农作物，现在浸水的是大棚和几辆轿车，给人们带来的损失和冲击更大。 从份额来看，洪水灾害造成的相对损失在20世纪90年代占gdp的2.3%，因此下降到现在的0.4%左右。

中小河流的风险怎么解决？

三联生活周刊:刚才也谈到了今年的防洪风险是越来越多还是集中在局部小河。 与大江大河相比，我国在中小河流的问题相对严重吗？

程晓陶:这是肯定的，2004年、2005年以后，主要死伤者集中在中小河流和山区。 在此之前，我们国家最关心的是大江大河的洪水问题。 因为过去人员的伤亡集中在大江大河的中下游平原地区。 这是因为我们国家的七大河流总体上从西向东流动，到了东部平原后又是我们人口最密集的地区，这些地区在汛期实际上在河流的洪水位以下，都要用堤坝保护，洪水泛滥会很辛苦。 现在，我们的70%~90%在中小河流中有洪水灾害造成的死伤者，在山区，但这些地区整体的死伤人数没有增加。 所以其实分母减少了，中小河流的问题凸显出来。

三联生活周刊:所以，中小河流在管理上最重要的问题是什么？

程晓陶:我认为其中最重要的问题是缺乏统一计划。 其实在2005年准备了几年后，水利部等相关部门从2009年开始制定了《全国要点地区中小河流最近的管理建设计划》，明确了2009~年要点管理中的中小河流2209条。 但是十几年过去了，我们在中小河流的管理上还是只能重点进行河段防洪工程，还没有谈统一计划。 因为这个制度还没有建立。

具体来说，我们在大江大河有专门的流域机构进行管理计划，中小河流的管理按等级管理的体制是地方政府的作用。 但是，各地经济迅速发展不平衡，许多中西部地区没有治水，因此中央从2009年开始有钱来帮助地方治水。 中小河流要点启动河段防洪管理计划，各项具体项目申请的资金不超过3000万元，可以涵盖几公里到十几公里的要点河段。 我们去河南省某市调查时，记得当地有18条中小河流，但那一年只申请了3个项目，其他河流在等下一组。

但是治水讲究上下游的统一配置，这种只修理一段的项目希望起到保持要点的作用，但受到很多复杂因素的制约。 我们看到很多典型的例子，如下。 例如，河流防治的重点一定是保护城镇。 结果，政府把镇附近的上游和下游修理成了两段，但镇上的这一段没有修理。 我们问了当地政府，员工说他们没办法。 来自国家的钱有期限，他们必须在这两三年内完成工程。 但是，修理县城必须拆除这一段，拆除时间不够，来自国家的钱不包括拆除费。 所以，这种“项目制”模式在实践中会面临非常多的复杂情况。

最后，我们发现是真的有效还是哪个当地政府自己有管理这条河的计划，已经制定了很长的计划，所以国家的钱来了，那就是帮助计划加速实现。 那个国家有政策上的漏洞，马上向项目报告，有钱做一段，几乎不能保证效果。 所以，我们说中小河流的管理必须从“希望我治疗”变成“希望我治疗”。

三联生活周刊:根据地区不同，中小河流的状况不同吗？ 根据我们最近的调查，山区发生的中小河流洪水灾害造成的破坏和损失特别大吗？

程晓陶:确实如此。 因为山区洪水的优势是源短流急，暴涨暴跌，比平原地区的破坏大得多。

现在山洪这个最大的问题是没有人管理。 年江西抚河唱凯堤决口，去江西省黎川县调查，那里发生了严重的山洪事故。 原来当地人沿着山洪沟修路，沿着山坡盖房子，这几年人们去南方打工赚钱盖房子，没有地方，所以他们在山洪沟的路边支着架子，上面放着木板，在板上盖了房子。 所以，本来排着路，现在两排房子夹着一条路。 结果发生了洪水，新建的一排房子都被冲走了。 因为下面的柱子被冲走了。

我问他们“这边以前没发过洪水吗？” 他们说，最后找到石头，擦了半天上面刻的字，是清朝某年的某个月洪水溢出哪里，都有记载。 问题是好几年没发生了，几代人都没见过洪水，自然放松了警戒。 我们还问当地干部，为什么人们可以占领山洪沟修理房子。 地方干部说:“我用什么管理？ 我有不让他们在那里修理房子的依据吗？ ”。

比较这种情况，我们考察过海外，在奥地利见过模特。 他们在90年代也有很多有钱人跑到山上来盖别墅，但来了之后山洪很厉害，一点点新建的漂亮别墅被洪水冲走了。 政府赶紧做了一件事，在山区河流上立法，然后开始制作风险图。 他们与山洪沟相比画了两种线，两条红线和两条橙色线之间绝对不能盖房子。 虽然可以在红线和橙色线之间盖房子，但是有必要采取防止浸水的相关措施等自我保护的措施。 最后发表这张图，政府就不怎么花钱就管理了这件事。

我们的水利系统近年来投入了30多亿制作了风险图，但只能在内部采用。 因为我们没有可以用这个东西管理别人的法律依据。 法律说你可以限制拿着这张图盖平民房子，另外我们还不能说把这张图交给住宅建设部门和国土资源部门，作为他们城市建设计划和道路计划的依据。 《防洪法》是1998年颁布的，其中找不到“风险”一词。 《防洪法》也没有风险管理的概念，制作出来的风险地图能发挥多大的作用呢？

三联生活周刊:所以，我们管理中小河流的理想状态是什么呢？ 大江大河的治水不也应该用类似的想法吗？

程晓陶:我一直推荐的是日本鹤见川的模特。 只有200平方公里以上的流域面积，在中国也刚刚达到中小河流的标准，但复盖了东京、神奈川、横滨三大行政区，影响的人口非常多。 20世纪50年代，这个流域只有40万人，大部分地区是自然山林，城市面积只有10%。 随着经济的迅速发展这个流域现在有180万人口，城市化面积也超过了80%。

但是鹤见川在人口只有40万的时候面临着严重的洪水灾害风险，那时台风来了可以淹没6万户人家。 于是他们在70年代开始了要点河段的管理，完成后，将受灾人口减少到了500户。 到了80年代，他们又开始从要点河段管理转向流域管理。 具体来说，尽管这个流域包括三个行政区，但是成立了流域治水委员会，三个行政区的治水部门参加委员会，委员制定调整计划，进一步推进。 到目前为止，鹤见川的人口这么多，城市面积这么多，但基本上没有受到洪水灾害的影响。

所以我们现在和中小河流都应该统一管理。 习主席也提出了“山水林田湖草综合管理”，山水林田湖草的生命共同体特征也以流域为单位体现，所以要去真正高水平的管理，一定是以流域为单位的综合管理。 流域涉及几个行政区？ 鹤见川的经验是，为了避免上下游的计划发生冲突，建立大家讨论的松散机构。 这也符合我们国家现在提出的管理系统和管理能力的现代化建设。

做持久战的准备

三联生活周刊:你自己也参加过一些具体的流域管理过程。 在这些具体的项目中，你自己感到最重要的困难是什么？

程晓陶:我自己有明显的感觉。 中国是一个快速发展的不平衡国家，需要在不同条件下，用不同的方法满足快速发展的诉求。 不能“一刀切”。 另外，也不能有急功近利的思想。

例如，河道水路化是前几天广泛采用的管理方法。 某个地方发生了山洪，地方政府不是很快就能把河修好，提高放水能力吗？但是问题是你这个放水能力变大后，下游也持续倒霉，这种现象现在相当普遍。 因为到处只有自己的部分，有这么多钱，他一定想把自己部分的河弄直。

例如，在城市地区，在城市扩大的过程中，发生了人与水争夺的情况，他们沿着河修建这条堤坝，但他的动力不是防洪，而是把河原地和河分开后，这个河滩就可以开发利用了。 但是洪水漫滩的过程本身就是洪峰平坦化的过程，即使成为建设用地也起不到这个作用，一旦堤坝坍塌，反而客观地增大了洪水灾害的破坏力。

所以，地方经济的迅速发展如何适应洪水风险，各地方用什么具体的方法治水，需要政府部门之间的合作，需要建立更完整的制度和法规，而且要做好长期战争的准备，在一个三年的计划中

三联生活周刊:所以，今后几年，我们国家的很多地区还必须做好与洪涝灾害交往的准备吗

程晓陶:是的。 而且，这种情况短期内不会改变。 你没有迅速改变这种状况的能力，所以不能彻底进行大规模的工程建设。 修理工程也是长时间的事件，并不是马上就有有效的效果。 像你这样的岛国修理了这些山区的防洪设施好几十年了。

但是你必须做。 另外，不仅是工程措施，包括整个法规体系、管理体制、运营机制，这些都必须按照现代国家管理的标准向那个方向调整。

生命周杂志:举个具体的例子，你设想的“持久战”是什么样的呢？

程晓陶:例如，以宣传“海绵城市”(这是通过改造以前传达的城市排水系统来处理城市内浸水问题的尝试)为例。

政府以前制定了20%的计划，2030年制定了80%的计划。 政府想象的模式是每年为每个城市扩大一些面积，以高投资实现高指标。 很高兴参与住在系统里的城市改造的企业，这意味着只有少数人参加。 许多财力投入局部试验区域，还有那么多新城区什么都没做。 不透水面积依然大幅增加。 到时候，再把完成的东西弄坏，用两倍的价格。 现在海绵城市建设从试点转向宣传，地方政府必须用自己的财政投入，这样高指标的模式缺乏积极性。

我们想象的模式是“人民战争”模式，动员整个社会，每个小区都考虑自己能做什么，政府给你补助，这样到2030年就能达到80%的目标。 例如，地方政府可以出台政策。 所有的新小区和改造的旧小区在建设前都做出了地表流失的判断。 如果你的开发加大了流出系数，你可以用什么措施把它推回去？ 那时，这件事成了开发者的责任。 因为排水系统的改造要由全体纳税人承担，开发者必须赚钱，承担自己的责任。 这样，国家就不需要出很多钱，只需要一个政策就可以管理了。

总之，洪水是永恒的自然现象，并不是完全消除，人类必须选择与洪水共存的道路。 但是，我们还可以采用适当的快速发展模式和管理措施，减轻洪水危害性，降低洪水风险，除害兴利，以害为利，为人民提供更高水平的防洪安全保障。

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