【“民借官用”：宿迁“沭阳速度”与地方融资乱象冰山一角】

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作为江苏省人口第一大县，苏北宿迁市泗阳县曾经具有迅速发展的光荣历史。 从2009年到2009年，泗阳县gdp增长、招商规模称霸宿迁，“泗阳速度”成为媒体竞争报道的对象，两个“明星县官”连续出现。 这是gdp全省下铺的宿迁区县“鹤立鸡群”。 但是，随着两名县官晋升离开泗阳后，相继落马，泗阳的光线逐渐变暗，根据其经济狂暴时期稍微想到的方法产生的结果也逐渐浮出水面。

21世纪的经济报道记者为了在2009-年间完成地方融资任务，填补南部建设新城的资金缺口，条件阳县政府利用建设政府工程的近20家民营公司的资质从银行获得至少40亿元的融资，向公司融资的资金 为了保证“民借官用”顺利进行，县财政局管理的国有独资企业向银行提供银行存款证明书的保证或质押，而且存款证明书中，社会保险资金不足。

但是，由于贷款实际录用者和名义借款人不一致，贷款未偿还后的纠纷每年都在持续，民营企业由于该业务的中断、急速发展的停滞，“条件阳速度”背后的地方融资混乱也如“冰山一角”一样明显。

落马“明星县官”融资术

如上所述，泗阳近年出了2名“明星县官”，第一人素为被称为“铁腕书记”的仇和，仇和从1996年开始担任宿迁市委常务委员、副市长、泗阳县委书记，年涉嫌严重违反纪律，组织调查 年因受贿罪判处徒刑14年6个月。

仇和被称为“得意门生”的泗阳县委书记蒋建明，与官运相似。 2002年担任泗阳县委副书记、常务副县长，2009年就任县委书记(副市级)，2009年就任镇江市委常务委员，因涉嫌受贿罪被立案，2009年被判刑8年。

“民借官用”的模式是蒋建明担任县委书记时兴起的。 一位条件阳的官员告诉记者，当年蒋建明试图建设条件阳南部的新城，造成巨大的资金缺口，向财政局提出年度融资“保五争十”，至少保证年度融资5亿元，最高可争取10亿元。

在世界金融危机爆发的2009年，地方政府融资平台的大规模杠杆作用下，地方政府的债务规模越来越高，问题越来越严重。 因为该监督部门从年开始管理地方政府融资平台，发布了《关于加强地方政府融资平台企业管理的问题通知》，要求全面清理地方各级政府融资平台企业的债务。

“民借官用”的方法是这时蒋建明在本县提出的。 ”。 上述人说。

为了处理财政资金不足的压力，2009年条件阳县财政局设立融资办公室协调融资问题，避免国家相关规定，以有当地实力、资质好的民营公司为融资平台获得融资。

具体办法是泗阳县财政局出面，向民营企业发行负责偿还的书面承诺书，以这些民营企业的名义，伪造材料骗取银行贷款。 县财政局或其管理的国有独资企业向银行提供银行存款保证或质押。 资金融资到民营企业账户后，民营企业立即转入条件阳县财政局预算科账户，被财政局录用，到期后由财政局偿还。

根据法律文件，只有条件阳县中小企业信用保证有限责任企业(以下简称“条件阳县保证企业”)累计参与了约40亿元的贷款保证，该企业人员在审判中表示，保证企业没有监督检查贷款用途的能力。

既然县政府有存款证明书，为什么民营企业需要帮助贷款，相关利益相关者认为存款证明书的价值是附加值，不希望直接录用。 另外，有些存款资金不能转移。 他说因为是社会保险资金，所以一部分是为了防止急用的存款资金。

社会保障资金包括养老、工伤、生育、失业和医疗五大险种，具有强制性、保障性、福利性和社会性，被喻为社会“安全网络”、“隔振器”、“蓄水池”。 如果社会保障资金出现大问题，平民的“养老金”“保险金”就无法保障，有可能引起社会的不稳定。 一般来说，地方财政部门不得使用社会保险基金进行任何形式的直接或间接投资，但在条件阳融资模式下，社会保险资金被挪用为贷款保证，被秘密“兑现”、“资金化”，贷款出现问题，风险就说了。

“公司在承包政府项目、工程费用结算等方面委托了县财政局，所以想作为通道借款，银行也认为借给地方政府比借给公司更安全。 这是三方各自需要的模型。 ”。 上述人说。

没有承诺书的2000万贷款

三方各自需要，最终带来了不清楚的“三角债”。

夕阳三善企业总部的位置很好，位于泗阳县的中心，但因为上了年纪而疏于修理，所以再黑一点，墙皮开始陆续落下。

江苏三善建设有限企业，即“民借官用”20多家企业中的重要一员。 根据记者掌握的9份《承诺书》，从年8月到年8月的2年间，三善企业向县财政局贷款了至少1.9亿元，但实际金额不止这些。

三善企业方面表示，一些贷款政府没有提供承诺书，但最后偿还了。 据参加者介绍，三善代融资总额在2亿元到3亿元之间。 与中国银行泗阳分行、中国建设银行泗阳分行、国家开发银行江苏省分行、中国工商银行泗阳分行、江苏泗阳东吴村镇银行有关。

这些承诺书明确记载了三善企业为相应的借款用途“购买原材料和设备”，资金实际由财政局采用，本金和利息与三善企业无关，右下角有“条件阳县财政局”、“条件阳县城市建设投资有限企业”和“条件阳县国有资产投资经”

据三善企业方面的说明，年初财政局向中国银行借了2000万元资金，年初继续用贷款借了2000万元，这两笔贷款都是县财政局的事务人员有银行访问要求三善企业签字盖章。 年1月到期时，财政局没有返还相关贷款。 三善企业也没有偿还。 最终扣除县担保企业质押存款对应金额，很快县担保企业对三善企业提起诉讼，冻结了县财政应向三善企业支付的2500万元工程款。

除此之外，三善企业迄今为止建设的县政府项目工程价款约7000多万元，县财政局除了由法院保全外，还以本案为由，掌握财政金的职权，拒绝支付。 到目前为止，三善企业共计没收约9000多万元的工程款，只支付部分过少的资金支付农民工的工资。

由于三善企业多方面通报，淮安市清浦区人民检察院曾经异地调查过此案。 记者获得之年11月13日，检察院向时任泗阳县融资事务主任殷强(化名)透露了笔录部分的真相。

根据其记述，年1月，时任条件阳县财政局局长刘永林(化名)、时任条件阳县财政局党委委员、县融资经营主任殷强与江苏鸿安建设有限企业(以下简称“鸿安企业”)理事长张协商后，以鸿安企业的名义

但是，泸阳县工商银行1800万贷款发放到鸿安企业账户后，鸿安企业不是按事先约定将该1800万元转入县财政局账户，而是阻止自己。 殷强咨询刘永林后，刘永林要求张以及承建医院和政府在收到布置小区的工程款后，把1800万元赶入财政局账本。

但是年末，鸿安企业依然没有支付的迹象，刘永林、殷强寻找三善企业和泗阳县中国银行相关负责人，于年1月以三善企业的名义从中国银行贷款2000万元，贷款期限1年，鸿安企业贷款1800万元(其他

年1月，贷款即将到期，无人还款的情况下，中国银行直接扣除政府存款证明2000万元。 三方协议后，最终决定再次以三善企业的名义继续贷款2000万元，在中小企业保证企业存款证明，三善企业将这笔钱交给财政局，用于冲走被银行扣除的预算外资金存款证明。

根据记者获得的账单，三善企业于去年1月17日通过第三方企业宿迁干坤工贸有限企业向县财政局预算科汇了2000万元。

据三善企业介绍，由于一直在帮助财政局融资，因此有发行承诺书的情况，也有不发行的情况，但以前的贷款都偿还了，所以没有观察。 这两次2000万贷款，财政局没有发行承诺书，这也为之后的纷争埋下了伏笔。

年2000万元的贷款又到期了。 为了无人还款，中国银行从中小企业担保企业的存款单中扣除2000万元，用于偿还到期贷款。 这已经导致了国有资产的流失。 在寻求各种处理方法(包括找其他公司继续贷款弥补亏损)后，中小企业担保企业对三善企业提起诉讼，经法院审理，于年10月经宿迁市中级人民法院判决，三善企业为中小企业担保贷款企业付出代价的

笔录显示，殷强最初的1800万是鸿安企业阻止的，三善没有采用这笔钱，这些贷款是财政局融资引起的。

“反转”产生了越来越多的疑问

12月下旬，记者来到泗阳会见殷强本人时，他供认为此“受到了处分”。 但是他又追加了一点笔录上没有的复印件，使事件“反转”。

“张与三善企业老板关系密切，以前一起购买了大楼(原城市人口服务综合办公楼)，三善企业持有40%，张持有30%。 共同经营公司，一个当过社长，一个当过社长。 ”。 殷强说，张先生和三善企业更早就有债务纠纷，在共同开发的大楼项目中，张先生认为没有应得的钱，也有人恨三善企业，所以三善企业受到诉讼后也不想返还这笔资金。 另外，代县财政局贷款1800万时，张和建设的泗阳人民医院的部分工程费用没有由财政局结算。 因为这台租机关闭了。

殷强认为，这件事毕竟是张与三善企业之间的争端，属于两个民营企业之间的借贷关系，财政局已经没有关系。

记者在问为什么他的说法和笔录不一致时说“说他们之间的矛盾没有什么意义”。

但是，三善企业方面的说明不同。 相关负责人介绍，当时的财政局局长刘永林介绍了张先生与三善方面的接触，大约在张先生完全不知道阻止1800万元贷款的情况下，三善方面邀请张先生一起经营企业，但实际上张先生给企业带来了什么项目 三善企业方面因年贷款有问题才知道资金陷阱的前因后果。 而且三善企业说张和三善企业至今为止的经济纠纷与这件事无关。

团购大楼，张和三善企业有矛盾。 张与主张他对这座大楼的30%权益，但2019年被泗阳县人民法院驳回。

年9月，三善企业向县委书记报告求助，证明企业因这件事陷入困境。 年9月25日，泗阳县纪委、县公安局、县担保企业组成联合调查组，将此事描述为三善企业和鸿安企业的民间贷款纠纷，一是鸿安企业还钱，二是三善企业还钱。

年10月10日，泗阳县法制办公室出具审查意见，当时泗阳县还没有结算鸿安企业的工程价款，鸿安企业依靠另外两家施工企业(鸿安企业当时没有建筑资格)，鸿安企业还钱有法律风险 但是三善企业还钱没有法律风险。 因为有被冻结的到期债权的保证。

三善企业方面也向记者建议，年县财政局向三善企业起诉鸿安企业，向三善企业预付50万元用于诉讼。 三善也于去年4月向条件阳县人民法院起诉了鸿安企业，他说贷款纠纷应该与财政局有很多关系，而不是三善和鸿安两个企业之间，追究对象应该是财政局。

详细地说，记者去刘永林现在担任党委副书记的泗阳县城乡水务快速发展相关企业，一名员工说刘永林去旁边小区的超市买东西了，记者打电话表明身份后，刘永林马上挂断了电话。 很久以前，一个身材接近刘永林的人从小区来，赶紧问记者是不是刘总，他说“不”。 记者问了上述员工，对方表示这个人是刘永林。 但时隔20分钟，记者又问。 员工说不是刘永林，是另一个主任刘斌。

记者问刘永林能不能详细说话，对方表示出差了。 记者询问事件详情时，他没有进一步回复。

刘永林后来从财政系统调动，就任水务企业的管理者。 水厂门口/记者拍摄

另一个事件的重要人物是张与。 记者打了好几次电话也没接，用邮件提问时，对方说:“我在外面，关于三善企业的贷款，也不知道怎么了，不知道三善企业什么时候贷款。 谢谢你”。

三善企业在取得上述殷强咨询记录后，于去年8月26日向江苏省高级人民法院申请再审。 年9月4日，江苏省高院制作了()苏民申2697号《民事裁决书》，驳回了三善企业的再审申请。

江苏省高院的理由是，一是合同的相对性，二是贷款担保合同有三善企业盖章和负责人签名。

合同的相对性是指合同只对合同当事人具有法律约束力，不对合同关系以外的第三者产生法律约束力。 借款合同中只出现了县担保企业和三善企业，没有出现县财政局和鸿安企业。

三善企业现在的代理律师广强律师事务所的网络犯罪辩护和研究中心秘书长周筱惵对记者说，正常的合同关系确实应该服从合同的相对性，但在本案中殷强笔录已经以合法的形式以违法目的 地方政府及其所属部门列举了为债务、地方政府及其所属部门提供担保，违反了国家法律、行政法规的强制规定。

他认为时任泗阳县财政局局长刘永林和县融资经营主任殷强在造成鸿安企业张和国有资产巨额损失后，隐瞒了虚构的事实，隐瞒了真相，将2000万元国有资产流失转嫁给了三善企业。

目前，三善企业已经向泗阳县公安局、泗阳县监察委员会通报，要求提交《刑事诉讼书》，调查涉嫌三人刑事犯罪追究责任，向江苏省人民检察院提交《民事监督申请书》，以往民事

狂暴的时代结束了

蒋建明时代大建的南部新城，拥有泗阳最高的教育资源(江苏省泗阳如东高级中学)，据当地人称，房价已经上涨到1.6-2万/平方米之间。 当地收入中等的夫妇，月薪合计约8000元左右。 南部新城开垦的十年前，这里的房价还在2000元/平方米左右。

这座新城背后的融资手段还有争议。

幸运的是，以民营企业为平台支持财政融资的手段没有持续太久。 条件阳县政府相关人士表示，年后，融资平台规范化后，条件阳还从地方国企融资平台开始融资，贷款期限长，金额大于民营企业。

记者从迄今为止三善企业帮助财政局融资的记录来看，金额最大的一件是5000多万元，最小的一件是500万元，这些流动性贷款期都是一年。 年以后，泗阳财政的第一种融资方式变更为发行地方债，中长期基础设施建设基本由地方债融资。 相关人士举例说，作为苏北唯一的国家级经济技术开发区，数亿元的地方债，8年的年利率为5.88%，其中前2年不需要返还本金和利息。

“2009年-年正好是泗阳转型期，也是财政最困难的时候。 资金盘子很小，所以采用民营企业援助政府贷款。 这样的例子也应该不是泗阳一家。 后来融资手段逐渐丰富，我们也是百强县，现在有很多融资机构访问，我们不需要。 ”。 上述人说。

想起了主导“民借官”融资模式的蒋建明，很多政府相关人员也感到感慨。 有人认为他很武断，大规模地做，但很多人的处世方法似乎有点武断。

例如，媒体认为，“2158”工程是蒋建明任内主要推进的最大几项政府工程之一，具体来说，从年11月1日到年10月30日，全县各乡镇两年新建4层以上的标准化现场，达到1000万平方米以上、规模以上的

推进乡镇干部摊派指标的完成，蒋建明专门召开了全县干部大会。 一位参加干部向南方周末记者宣布，蒋建明在会议上说:“2158做得最好的乡镇党委书记，全县同级职务，我随便选。”

据当时媒体报道，有乡镇为了完成县政府提出的建设指标，甚至在学校建设了工厂。

但是，蒋建明的“落马”终于再也记不住曾经轰鸣的“泗阳模式”了。

早在仇和担任县委书记的时代，泗阳市中心平地上就立着两座一模一样的高二三层石刻，正面印着“泗阳精神”:团结一心，务实辛苦，站起来，自强不息地追赶。 石刻旁，十几个老人晒着冬天的太阳。

这是那个狂暴时代留下的最后剪影。

仇和担任县委书记时建造的石刻《泗阳精神》/记者拍摄