【刘昌平：新农保试点四建议】

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刘昌平(武汉大学社会保障研究中心研究员)

老有养，老有所是人类社会自古以来追求的美好愿景。 但是世界会变快。 在工业化、城市化和老龄化的三重冲击下，中国历来家庭养老的保障功能不断弱化，社会保障已成为养老保障的重要途径。

现在，在社会转型过程中，中国广大农民也面临着“老无养、老无依”的困境，新型农村社会养老保险制度想为农民撑起“保护伞”。 那么，社会和制度能担负起这个重任吗？

2009年6月24日，国务院决定从今年开始在全国10%的县(市、区)试点实施新型农村社会养老保险制度。 这意味着停滞了10年后，社会养老保险制度开始以“新面貌”出现在很多农民面前。

建立于1991年的中国以前农村社会养老保险制度于1999年在国务院暂时停止，2002年以后开始探索建立新的农村社会养老保险制度，之后在各地展开了试验。

那么，与以前传下来的农保制度相比，新农保考试模式“新”在哪里？

以前农保就实施了“基金积累制个体账户”模式，新农保考试是“社会统一与个体账户的结合”。 “统一会计结合”模式不仅打破了历来流传下来的农业保险制度“富贵不保贫困”的制度障碍，而且为了削减农村贫困和促进农村社会公平的目的，为城乡社会养老保险制度的联系、推进平行轨道做了准备。

以前流传下来的农保制度贯彻了“自主储蓄、自我保障”，但新农保考试重复了“基本、广观盖、弹性、可持续发展”的基本基本基本。 “保基本”意味着其政策目标首先是农村减贫，“广观盖”意味着覆盖整个农村居民，“有弹性”意味着满足不同收入水平的农民多样性保障诉求，“可持续发展”基于科学预测和精算

基金管理模式中，以前农业保险制度启动后，频繁发生农业保险基金违法违规的事件，其原因是以前农业保险基金管理方面存在制度缺陷，由此引起了许多地方政府的道德风险。 十年前，有点地方农保办理机构，甚至地方政府不同程度地开展基金运营，不规范，外流时发生，挪用基金的现象也很严重。 另外，向部分农民承诺的基金收益率高，中国当时多次降低银行存款利率，因此利率水平已经远远低于基金利率，这是因为国家将来有可能难以履约，基金收入越多，国家的补助金就越大。

与这些以前流传的农保基金集权管理方法不同，新农保考试的基金管理模式采用了“财政专家和收支两条管理方法”。 新农保试验吸收了城镇基本养老保险基金管理模式，实行了财政专家管理和收支两种管理方法，在一定程度上处理了以前传来的农保基金管理中的制度缺陷。

另一方面，与以前流传的农保提倡的“社会养老保险和家庭养老相结合”的理念不同，新农保考试提出了“社会养老保险与家庭养老、土地保障、社会救济等其他社会保障政策的关联”。 这意味着新农保制度与时俱进，充分考虑了当前中国城市化和老龄化的快速发展趋势对家庭保障方法的负面影响。

实施新农保考试值得喝彩，但总结了以前传达的农保和城保制度快速发展的经验教训，其快速发展依然重要，有几个方面需要确定和处理。

第一，国家、集体和个人之间的责任分配以及中央和地方之间的权利和义务关系需要进一步确定。 以前流传下来的农保制度失败的首要原因之一是政府缺乏责任，成为农民的自主储蓄制度。 新农保试点提出了“个人缴费、集体补助金、政府补助金相结合的筹资方法”。 据媒体报道，这次试点还将提供中央财政和地方财政对东、中、西部地区的补贴标准。 但是，关于个人缴费和集体补助金的标准，在政府、集体和个人在新农保筹资中的分担比例和方法、中央政府和地方政府的权利和义务关系等方面，新农保试验模式依然没有确定性的定义。 在以前流传的农保制度中，其结果是，新农保有可能走向另一个极端的社会保险“福利化”，在新农协考试中出现了与在部分地区非法领取中央财政补助金(“钓鱼”)类似的现象。

第二，新农保基金的运营管理方法需要创新。 从以前开始农业保险制度就严格限制了基金的存款和购买国债，农业保险办理机构允许从基金中提取3%的管理费，农业保险基金的价值增值很困难，逐年损失。

目前，部分实施新农保试验的地区在地产上创新了一点农业保基金管理模式。 比如新疆呼图壁和四川通江的“农业保证抵押贷款”和河南社旗的“农业保储蓄银行”。 那么，现在必须以全国社会保障基金、公司年金基金开始市场化管理运营为前提，积极探索新的农保基金管理模式的创新。

第三，“新”、“老”制度的转变和行木问题需要妥善处理。 目前，全国部分地区单独开展的新农保考试和各部门颁布的身份化农保政策使农保制度体系陷入了“碎片化”割据。 新农保试点应该妥善处理“新”、“老”制度的转变和并行轨道问题，不要走城市保制度的老路。

第四，有必要建立农保与城保制度的联系机制。 “乡—城”的人口迁移已经是不争的事实。 这是为了促进“乡—城”劳动力转移就业，新农保制度应该充分考虑参保对象城乡之间的转移连接，通过建立联系机制实现农业保险和城市保险制度之间的无缝对接。