“《中国金融》｜祝树民：以深化改革推动农村中小银行企业治理建设”

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作者|祝树民“中国银保监会副主席”

文案|本文将刊登在“中国金融”年第16期

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央为深化金融改革、健全法人管理作出了一系列重要部署。 银保监会以习近平新时期中国特色社会主义思想为指导，反复推进农村中小银行(包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社等)现代金融公司制度的建立，深化体制改革，着力提高企业管理规范性和比较有效性，

农村中小银行企业管理建设取得了明显效果

经过多年的努力，农村中小银行以产权改革为核心，改革迅速发展，各项事业稳步前进。 全国设立农村商业银行1545家，农村合作银行27家，目前农村信用社694家。 通过改革募集股东资本超过1万元，资产规模达到38.1万亿元，机构资本和经营实力增强，为建立良好的企业管理机制奠定了良好的基础。

一是没有现代公司治理框架。 大力规范农村中小银行股权结构，引进合格公司股东，法人股所占比例从改革前的不到5%提高到57.5%，初步处理了全部短缺问题。 根据资产规模、业务结构等，根据需要构建“三会一楼”的组织结构，平均配备10名董事、7名监事，千馀家机构引进了独立理事和外部监事。

二是党的领导逐渐融入企业管理。 推进农村中小银行按照“治行先治党”大体上使党的领导融入企业管理的全过程。 大部分省联社和99%以上的农村商业银行已经把党建工作要求写入企业章程，确定了党组织在企业管理中的法定地位。 在此基础上，积极探索党组织比较有效的方法和机制配置，大部分农村商业银行建立了“双向进出、交叉任职”的指导体制，对重大事项党委研究讨论、党委成员信息表达、董事各一

三是支农小企业管理的特色日益鲜明。 制定《关于推进农村商业银行定位强化管理提高金融服务能力的意见》，领导农村中小银行完全农业支持的小引导企业管理机制，建立定位特色的评价指标体系，建立定位和服务的可监视、可评价、可评价 目前，90%以上的农村中小银行引进涉农股东，平均持股比例超过40%。 80%以上的机构在董事会下设置了三农专业委员会，由理事长担任主任委员。 近年来，农村中小银行贷款占总资产的比例持续上升到53.7%，是占银行领域13.4%的资产，为28.9%的涉农贷款和26.5%的中小企业贷款做出了贡献。

四是形成审慎合规的快速发展机制。。 农村中小银行继续推进全面风险管理、资本管理和过程银行建设，内部控制和审计体系不断健全，形成了前后后台相互制约的“三条防线”。 更多的机构利用科学技术手段，科学地推算风险和效益，资源配置的微细化程度在提高。 全面展开绩效评价监督管理的判断，坚决纠正偏离定位、经营短视的评价体系，引起慎重合规经营指导的确立。

第五，股东行为持续规范。 深入开展~年农村中小银行股权三年专项调查整顿行动。 现在累计调查了1800余家，占80%的机构，调查了股票持有量在1%以上的股东有4.7万人，股东相关人员近10万人。 比较股东违规持股、操作经营、利用相关交易不当利益等重大违规问题，依法限制2000名股东的表决权，责令转让股票33.4亿股，使违法股东切实负责。 以调试完善为基础，加强农村中小银行关联交易管理制度，弥补股东违规关联交易等制度的短板。 目前，监管部门建立了机构全面覆盖的股东股权和相关交易问题登记表，依法公开重大违法股东，加强社会监督，形成市场约束。

农村中小银行企业正视短板与不足

农村中小银行是在合作制的基础上改建的，其股票结构、经营定位和管理体制与普通银行不同，这些优势深刻影响企业的管理结构和质量。 一是股东人数多，股权结构分散。 农村中小银行现在的股东超过440万人，其中99%是自然人股东。 一个机构平均有1948名股东，个别机构的股东达到8万人。 二是私人资本持股高。 农村中小银行的股东类型相对单一，私人资本合计持股占84%。 三是经营区域范围小，层次低。 76%的机构位于县域，第一业务也仅限于县域，股东、董事、高管的选择范围很窄，经营风险受地区经济的影响很大。 四是机构差异很大。 37家农村中小银行的资产规模超过千亿元，最大超过万亿元，但1213家不到百亿元。 有公司治理比较成熟的上市银行和只有公司治理形式的高风险机构。 第五，公司治理的独立性受到领域管理的影响。 省联社受省政府委托履行管辖内农村信用社的管理、指导、协调和服务功能，有些省联社采用行政化方法进行管理，参与小法人的自主决策。

根据农村中小银行自身的优势和问题，近年来不能深化改革，新老问题交织重叠，企业管理短板，不足更突出。 一是“内部人控制”很普遍。 由于许多中小股东的数量多，持股分散，发言权弱，不想参与或不参与治理，机构经营管理形成了容易被高管和少数重要人士支配的局面。 二是在一定程度上存在“局外人控制”。 少数股东出资动机不纯，利益需求不当，通过代理股权、隐瞒提取协议或相关关系等不当手段控制机构，直接操作经营，个别股东擅自提取银行资金，把银行变成自己的“ATM”。 三是治理主体的职务能力不一致。 相当一部分董事不擅长银领域的工作，监事会不履行职务或不敢履行职务，监督弱化，部分机构理事长、行长等长期在体内循环，没有提高动力和空之间。 第四，战术定位不科学。 有些机构依然保存“规模情结”和“速度冲动”，经营理念和业绩评价扭曲，偏离了信用主业和农业支持的小定位，利用同行业务和高风险投资盲目扩张，从高风险偏好发展成事实上的高风险机构。 五是外部干预不同程度地存在。 作为地方中小银行，一方面容易受到地方官员的不同程度的干涉，另一方面领域管理的行政化很明显，一些省联社日益出现不适应“一刀切”、职务不规范、小法人迅速发展的诉求等体制机制的问题

深化改革推进农村中小银行企业管理建设

完善有中国特色的企业管理机制是贯彻党的十九大精神，推进国家管理体系和管理能力现代化的重要副本。 全国金融业会议为健全金融机构企业治理指明了方向和途径。 农村中小银行按照习近平总书记提出的“把改革进行到底”的要求，以给改革带来动力、迅速发展改革、深化改革为第一线索，坚定扭伤企业管理这一“牛鼻子”，具有农村中小银行特色的企业 要形成维护良性快速发展的内生机制，提高金融服务能力，为实现优质快速发展提供有力的支持。

第一，多次不动摇地加强党的领导。 党的领导是建设中国特色企业管理制度的最本质特征也是农村金融健康快速发展的根本保证。 农村中小银行要深刻理解习近平总书记对金融事业集中统一指导的重要演说精神，坚决把旗帜鲜明地讲政治，加强党的全面领导。 为了使党的领导进一步融入企业管理的各个环节，党委必须重点发挥三个作用。 一是发挥定向、管大局、保执行的作用，通过完整的“三重一大”职责清单，健全各管理主体的密切合作、协调运行机制安排，在快速发展战术、市场定位、风险处置等重要问题和重大事项的决策过程中，党 党委发挥作用不是包容一切，不能违反章程代替其他管理主体决定。 二、要发挥协调各方的作用，特别是要解决党的领导和尊重民间股东权益的关系，畅通信息表达方法和途径，积极收集共识，广泛受益，共同快速发展，增强机构经营的活力。 三、领导健康公司文化培养，发挥加强队伍建设的作用，加强文化建设、纪律建设和党风廉政建设，关闭选人使用，使党管理干部大体上与市场化选聘职业经理相结合，在培养高素质干部队伍方面真正承担核心

第二，聚焦主业，农业支持小。 农村中小银行由农业产生，伴随农业成长，无论多么改革和迅速的发展，遵守定位，“不忘初心”是推进企业管理建设的最根本的出发点和落脚点。 通过优化完整的公司治理机制，进一步加强服务实体经济的动力和能力。 另一方面，企业管理要全面融入农村金融服务的要求，在战术制定、经营决策和绩效评价的全过程中，充分体现农业支持的小服务定位，扎根当地，服务县域和社区，保持战术力量 另一方面，必须继续健全农业支援小导向的内部经营机构。 在内部资金转移价格和各种资源配置中，优先保障农业支持的小业务路线，努力降低费用让利给三农和小微型公司。 在职业快速发展、报酬待遇等激励措施中，向越来越多的农业支持小业务第一线倾斜，牢牢掌握职责免责制度落地，使基层“贷款、贷款、可贷款”。 主业、支农小服务集中在良好的机构上，监督部门在监督管理评价、企业管理判断中给予了鲜明的正激励。

第三，严格管理股权来源，奠定基础。 农村中小银行要完全管理和补充资本，必须重点处理股东责任、股东行为和股权结构三个重要问题。 一是加强股票资本属性，各类股东和同事一样履行股东义务，依法承担责任，这是维护市场公平性，防止道德风险的必然要求。 对于违法违规股东，根据严重程度，坚决依法限制股东权利，没收违法所得，采取命令股权转让等措施，直到股权清除。 二是加强股东行为约束，使股东形成合理的投资期望，严格依法行事。 要点加强大股东行为的监督管理和相关交易监督管理，严禁大股东利用话语权获得超额收益，设计各种“通道”避免监督管理，恶意转移银行资金时，加大打击力度。 三是以继续优化股票结构、深化改革、补充资本为契机，在民营资本占主体的前提下，合理引进国有公司、各类金融机构等多种股东，实现股东适应格、利益独立、比较有效平衡的股票

第四，把防控风险放在更重要的位置。 加强风险预防管理是农村中小银行改革快速发展的主要短板，需要企业牢牢抓住管理这一治本的途径、重要一步，从根本上提高风险管理能力。 一是贯彻落实新的快速发展理念，树立质量优先理念，培养以风险为本的管理文化，兼顾风险和收益，建立长期和短期协调的激励约束机制，积极识别高管和员工， 二、大力提高管理主体的职务能力，“三会一楼”必须在风险管理中尽其职责，形成战术决策科学、风险偏好慎重、制度执行、监督制约的有力管理运行机制。 要进一步优化治理主体的职务评价方法，合理纳入风险指标等量化评价要素，探索引进独立的第三者开展评价。 三是紧密结合农村商业银行的建立、高风险机构的处置和完全管理，不仅抓住财务重组、达标升级，而且在处置风险中抓住机制的转变和管理能力的提高，真正建立合规经营的内生机制

第五，统筹推进各项改革，加快培育合格市场主体。 根据市场化、法治化，统一法人机构改革和领域管理改革，用改革的手段逐步处理机构管理和领域管理之间的深刻矛盾问题。 另一方面，推进农村中小银行快速发展方法的转变，完善现代金融公司制度，培训“内功”，比较有效地提高自主经营、自身负担风险、自负盈亏、自我约束能力。 另一方面，加快建立市场导向、边界确定、规则制约的领域管理机制。 现在，要致力于向省联社规范职务行为，提高服务能力，完全分类管理制度，按照“好放、坏援助”大致优化职务方法，赋予小法人越来越多的经营管理自主权。 有序推进省联社改革试点，支持各地积极结合出资比例纽带，以加强服务为主要职务，有利于调动小法人活力，提高农业支持小能力的领域管理体制建设。

第六，以差异化监督管理服务企业管理建设。 推进农村中小银行优质快速发展，充分考虑机构定位优势和“大中小”差异，构建以企业管理为核心的辅助监督管理政策体系，对机构经营定位和风险预防管理起到比较有效的制约，同时合理地成为小法人 按照基本管理的大致前提，让农村中小银行构建更简洁高效的企业管理结构，建立更科学规范的决策授权体系，形成考虑效率与平衡的经营机制，继续完善小法人特色企业管理制度安排，企业管理

目前，农村中小银行深化改革进入关系期，面临的机遇和挑战前所未有。 农村中小银行机构和监管体系紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，着手深化改革，始终推进企业管理建设，构建适合中国国情的农村中小银行组织体系和管理体系，推进农村金融改革的快速发展

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