“管好用好政府引诱基金 真正“引凤来栖””

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近年来，政府吸引基金在全国各地，在各行业如雨后春笋般出现。 对政府来说，诱惑基金就像“下蛋母鸡”，“下蛋”后，很多产业投资基金蜂拥而至，积极支持各地区经济结构的调整、产业转型的升级。 另外，政府向基金提供的补助优惠税收等优惠政策，也给民间资本机构的投资带来了很多便利。

但是，在具体实践中，政府诱惑基金的运作总是高效而不顺利，有时无法达到本来的目的。 为了促进政府对基金的有序运营，财政部2月21日发布了《关于加强政府投资基金管理提高财政出资利润的通知》(以下简称“通知”)，近年来，政府吸引基金在运营中出现了政策目标的重复、资金闲置、碎片

中国人民大学重阳金融研究院副院长周洛华在接受《金融时报》记者采访时表示，发出“通知”正是时候。 “政府吸引基金成立本来是件好事，但地方政府“出一个鸡蛋，收集凤凰”的本意变成了空，地方政府“出一个鸡蛋，对方吃一个炒鸡蛋就离开了”，反而给地方政府的财政带来了巨大的罢工。

钱从哪里来？

禁止政府的杠杆投资

财政部2月21日发表的“通知”在创投圈成为话题。 《通知》从“招聘”、“投”、“管”、“退”四个方面对政府吸引基金提出各方面的规定，加强政府预算对财政出资的制约，提高政府投资基金的录用性能，实施政府投资基金全过程绩效管理，政府投资基金退出梅

2002年，政府吸引基金开始探索，从年到年，政府吸引基金在全国各地取得了爆炸性的增长。 根据清科研究中心2019年10月发布的《2019年中国政府吸引基金快速发展研究报告》，截至2019年上半年，国内设立了政府吸引基金1686只，基金目标总规模为10.12万亿元，已经资金规模为4.13万亿元。 形式主要以母基金( fundoffunds )为中心，占47.9%。

“通知”一公布，就引起了中小创投机构的关注。 年以后，受资金管理新规则的限制，金融机构减少了私人资本投资基金领域的投资。 这是因为以政府诱惑基金为代表的政府资金成为私人资本投资基金筹资市场的主要资金来源之一。 投资者说，在政府吸引基金收紧、提高门槛后，中小pe/vc机构募集资金将更加困难。 而且投资者筛选项目越来越严格，这意味着稍早明确性低的项目获得的投资机会就越少。

资金紧张意味着创投领域的大浪沙速度越来越快。 金长谷川资本董事长刘平安在《金融时报》记者的采访中说，《通知》提出的“加强政府预算对财政出资的制约”的要求有两个意义。 一是加强吸引基金对政府出资的规范管理。 二是政府诱惑基金真的要达到引领产业快速发展的目的，提高政府诱惑基金的利益和效率，把钱花在刀刃上，杜绝“大工作快速推进”的高峰现象。

严格的管理基金如果能处理“大工作快”财政的“盲目花钱”问题，“钱从哪里来”是近年来政府诱惑基金中存在的另一个紧迫的规范性事项。 因此，这次《通知》规范了资金的来源。 即，对财政出资设立基金或严格审查筹资，纳入年度预算管理，确定不得将地方政府债券的资金用于基金的设立或筹资，不得通过基金以任何方式变更杠杆。

紫荆资本法务部长汪澍向《金融时报》记者坦白，政府的杠杆投资并不新鲜。 过去一点政府吸引基金的设立，是以政府信用背书，在商业银行通过一定的杠杆设立的。 目前，这种模式在资本管理新规则制定时基本受到控制，但在实际操作过程中，有一些地方政府发行地方债券募集资金，地方政府为基金其他投资者进行兜底等安排，这些行为

在周罗华看来，“杠杆投资”是比“浪费”更严重的问题。 他认为政府杠杆化资本金改变了投资项目正常资本金和债权的比重，降低了投资项目的风险承担能力，增加了项目相关金融机构及上下游产业风险。 禁止杠杆作用意味着在前线保护不发生系统风险的底线，有助于堵住金融风险的脆弱性。

钱去哪里？

市场化带来的质量提高效果

私募基金是长期的资金，其投资方向在一定程度上代表了未来产业的迅速发展方向。 政府吸引基金和私人资本基金的方法不仅可以推动社会资本的扩大，支持新兴产业的迅速发展，还可以引导政府进行基金专业化的管理，因此，“政府的诱惑、社会参与、专业化管理、市场化运营”的政府将基金模式纳入许多产业部门的

但是，在实际运营中，出于客观理由，政府的诱惑基金也暴露了一定的问题。 根据清科研究中心2019年政府诱惑基金排名数据，截至年底，中国30个政府诱惑基金排名机构累计管理基金规模共计超过5000亿元，累计投资额仅为53.6%。 一方面要查明其原因，另一方面为了防止国有资产流失，有些诱惑基金的重大事项需要阶段性批准，间接影响诱惑金的出资节奏。 另一方面，省级、地市级及区县级政府的引导基金往往设定严格的投资比例，也影响引导金的投资效率。

近年来，政府吸引基金在各地开花，但实际上，其中一些地方政府不具备设立吸引基金的客观条件。 “有些地区没有突出的、具有一定特征的产业基础，需要政府支持的产业，政府没有设立政府诱惑基金的财政基础，或者政府诱惑基金中政府的出资比例过高，没有起到杠杆撬动的作用”刘平安先生说，这些

周洛华说，政府比筹资问题更重要的是，地方上没有好的投资项目，即使有好的投资项目，其运营也没有市场化。 许多地方政府把当地的高质量项目留给国企中央企业来做，难做的项目引进社会资本。 周洛华建议，应该加快国企市场化改革，地方政府必须公平、公开、透明投资机会，给市场整体私人资本投资基金带来高收益率，“堵住脆弱性，向私人资本投资机构打开出口”。

《通知》还对政府投资基金的运营方向提出了具体要求，积极推进社会资本投入，目标是围绕产业转型升级、供给方结构性改革推进、“六稳定”等基金运营。 在投资过程中，提高基金的运营效率，减少资金闲置，支持地方政府推进基金配置的适度集中，聚焦于需要政府调节的重要创新领域的行业，防止对民间投资的挤出效应。

目前，各地方政府吸引基金在一定程度上出现了泛行业投资和民间资本的利益，《通知》对此进行了纠正，防止了对民间投资的挤出效应。 “有些政府的基金条件苛刻，社会资本参加欲望不强，资金无法进入市场。 这也是完全不需要政府调整的行业，如费用、文化行业，依然存在很多政府资金的理由之一。 ”。 汪澍还解释说，政府吸引基金对市场价格更敏感，容易提高市场评价值，更容易把民间资本挤出市场。

刘平安认为，提高资金运营效率的关键是政府明确需要支持的产业，按照资金管理机构和私人资本投资领域的市场规则运营。 在扶持产业明确的基础上，刘平安认为，一个是该产业需要资金的扶持，而不是当地的特征产业。 二是该产业代表经济未来的快速发展趋势和方向，介于大的市场增长空之间。

钱怎么管理？

政府有必要承担部分“劣化后”的职能

从“金钱管理方法”方面看，私人资本基金的专业化管理有助于投资者更好地分享中国的经济增长。 根据清科研究中心的调查结果，47%的诱惑基金管理机构认为业绩评价的难点是评价体系不明确，数据收集困难，业绩判断专家不足的人也是很多机构反映的难点。

在政府吸引基金的管理方面，《通知》提出实施政府投资基金全过程的业绩管理，制定业绩目标和业绩指标，开展业绩监视，每年年底基金实施业绩自我评价。 财政部门可以对基金组织积分绩效评价，首要评价政策目标的达成度、财务效益和管理水平。

资本顺利退出是资本实现循环再投资的重要环节。 《通知》确定健全政府投资基金退出机制。 设立基金必须规定生存期和提前终止条款，设定确定的量化指标。 另外，资金投资项目偏离目标行业或资金业绩得不到预期的效果，投资进度缓慢，或者资金长时间处于空闲状态的情况下，选择机器退出。

汪澍表示，目前政府投资基金投资后退出与其他lp (有限合作伙伴)出资基金一样，面临退出的困难。 退出困难的部分原因与市场化机构面临的原因类似，包括基础项目不能退出，基金不能实现到期清算和退出。 另一个原因是政府投资基金特有的，资金长时间闲置，无法取得预期的效果，违反承诺在国家不支持的行业进行投资，难以募集社会资本等。

刘平安认为政府在投资中发生的各种问题给政府财政资金带来了道德风险、操作风险和市场风险。 因为这个政府需要采取及时的补救措施来避免这种风险。 但是，政府需要承担与政府出资相应的责任和义务，相应的操作程序不是突发性的政府行为，需要事先安排制约机构。

“有风险的话想提前退出，中长期社会资本和政府合作的意愿会减弱”汪澍对此也有同样的看法，政府为了诱导社会资本投资失败而真正完成政府投入调节的行业，财政资金是一部分