财讯：历史上成功的产业政策很少

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文/中国经济50人论坛黄益平

改革开放以来，我国经济取得了惊人的成果，但产业政策似乎依然没有改善的余地。 浪费很多资源或者做不到。 例如，现在各地方政府应对中央提倡的“大众创新，万人创业”。 或者，像光伏产业那样，短时间内全领域过剩。

政府应该采取产业政策，特别是什么样的产业政策？ 这是关注经济快速发展的学者经常思考的重要问题。 产业政策问题的提出最初可能与“市场失灵”问题有关。 比如，创新价格高，风险大，但收益不能完全内部化，所以很难迅速发展新兴产业。 这样，政府采取一点政策措施可能有助于克服市场故障。 但是，这个干预到底有效与否，学术界没有确定的结论。 成功的例子当然有，但大部分产业政策都不会成功。 第二次世界大战后迅速发展中国家支持“幼稚产业”，经过几十年也没有增长。 因为这位学者质疑产业政策的价值。 政府比市场聪明吗？

产业政策是政府对特定产业形成和快速发展采取的政策干预，这种干预可以是各种形式的补贴，也可以是特定的行政和监督管理手段，总之有助于打破新兴产业快速发展的瓶颈。 我不是研究产业政策问题的专家，但最近我在考虑我国如何实现产业升级，克服中等收入的陷阱。 我从克服市场失灵的立场理解产业政策的逻辑，但市场尽量留在市场上。 但是，比较有效的产业政策到底有多长呢？ 答案可能会见到仁见智。 我关注的是适应市场、不限制竞争、慎重干预、退出机制和工作后判断这五个方面。 如果做不到这一点，实施产业政策很可能会做得比利润多。

产业政策的必要性

关于产业政策的作用有争论。 原因是多方面的，有理念因素，也有执行问题。 对于同样的产业政策和结果，也有评价不一致的情况。 例如，对产业政策为“东亚奇迹”做出贡献的评价有分歧。 查尔斯·约翰逊( chalmers johnson )认为，第一产业政策提高了日本经济的劳动生产率和经济增长率，而希瑟·史密斯( heathersmith )通过韩国和台湾的研究，第一不是产业政策的贡献而是市场开放 另外，香港崇尚自由市场，但新加坡强调政府的介入。 哪个好？ 好像也没有协议。 不同的时代，大家的结论不同。

很容易理解国内的一位学者对产业政策持怀疑态度。 我国每年都有产业政策，比如年，政府决定继续支持节能环保、软件、云计算、装备制造、太阳能发电等产业。 但回顾历史，你会发现成功的产业政策很少。 最初的产业政策可能是计划经济年代以钢铁产业为中心的重工业化战术，林毅夫、蔡昉、李周认为这个政策的问题与比较特征相反。 当时我国人多，资本少，迅速发展重工业不太容易。 即使以举国上下的力量建立起来，也不能在价格和质量两方面实现可持续竞争的特征。

改革开放以来，我国经济取得了惊人的成果，但产业政策似乎依然没有改善的余地。 浪费很多资源或者做不到。 蜜蜂成群或在短时间内整个区域过剩。 前者的例子是，响应现在各地方政府中央提倡的“大众创新、万众创业”，纷纷开设创业孵化器、高新技术产业园区和产业吸引基金。 各地因素特征千差万别，但走在同一个独木桥上，运动性地进行创新，资源不易浪费。 后者的例子是光伏产业，产能过剩的问题已经非常突出。 现在中国成为了世界上最大的光伏生产国和采用国。 但是，没有政府补贴，大部分光伏公司依然不能自负盈亏。 我现在有点担心新能源汽车可能会重蹈复辙。

产业政策容易导致两极化的结果，可能与我国的经济体制有关。 中央政府一出台政策，上下都跟着走。 产业政策的界限不明确，实际上成为举国体制的产物。 不仅地方政府，银行也很积极。 很多银行没有认真进行尽职调查，而是看国家的产业目录进行融资。 更重要的是，官员认为的是有可以看到和触摸的措施，效果反而不那么重要。 产业政策工作太多后再判断，决定无论成功还是失败，官员都没有必要承担责任。

我之所以关心产业政策问题，第一是因为目前我国经济面临着产业升级的挑战。 近年来，经济增长持续下降，背后有周期性和趋势性因素的作用，但最大的一些变化是过去长时间支持经济增长的劳动密集型制造业和资源型重工业失去了活力，现在培养了新的有竞争力的制造业和服务业，迅速发展 因此，现在急需做的是一方面变革、升级或退出失去竞争力的老产业，另一方面更迅速地形成和迅速地发展新兴产业。 但是世界上大部分中等收入国家不能进入身高收入经济的现实，这说明产业升级的道路非常困难。

产业政策能发挥一点积极的作用吗？ 我理解产业政策的目的，第一是克服“市场故障”，有助于解决新兴产业快速发展的瓶颈。 当前我国新兴产业快速发展的障碍很多，一是技术门槛。 无论新能源还是大数据，新技术开发的价格都非常高，各个公司很难突破。 第二个是领域门槛。 我国政府对许多产业实施严格的准入标准，特别是在医疗、文化、教育等行业，通常公司不太容易准入。 三是退出门槛。 很多公司失去了竞争力，成为了僵尸公司，但由于各种各样的理由无法撤退。 僵尸公司不退出，继续占有大量资源也是抑制新兴产业快速发展的重要因素。 产业政策必须从降低这些门槛开始，根据新兴产业的不同，必要的产业政策也可能不同。

目前全国有四个城市的创新、创业特色:北京、杭州、贵阳和深圳，在这些地方创新产业的快速发展过程中，政府发挥的作用各不相同。 在北京的中关村，大学、科研机构云集，迅速发展高新技术产业具有先天性的特征，政府主要是鼓励科技成果的转化。 杭州的创新、创业热潮首先受到阿里巴巴的成功带动，形成了良性循环的创新生态圈。 贵阳迅速发展大数据产业主要是贵阳市政府推动的结果，贵阳除了电价便宜外，本身没有突出的特征。 迄今为止最成功的是深圳，已从小渔村成长为中国创新重镇，达成腾讯、华为和华大基因等世界领先企业，依靠最有效的市场机制。

网络金融的经验。

近年来，中国一个新兴产业迅速发展，如生物医药和智能机器，各个公司达到了国际先进水平。 但是，说到已经领先世界的新兴领域，也许只有互联网金融。 雷蒙德法农( raymondvernon )曾经提出过产品的生命周期理论，一个产品一般经历研发、生产、成熟、退出的几个阶段。 我国公司生产的许多产品是从发达国家引进的，网络金融可能是例外。 2004年支付宝( Alipay )上线，2005年宜信成立，我国网络金融至今已经十几年了。 从组织数量、业务种类、交易规模和顾客群体来看，我国网络金融已经在世界上绝对领先。 可以说网络金融为中国提供了第一次领导世界领域快速发展的机会。

现在蚂蚁的金服已经成为世界上最大的互联网金融企业，支付宝( Alipay )不仅已经有3亿客户，还在120个国家落地。 在互联网金融的各个行业，不仅出现了支付宝( Alipay )，还出现了微信支付等具有一定影响力的企业。 网络贷款行业有个人网络贷款( p2p )形式的照片贷款、宜人贷款、所有人贷款，有小额贷款形式的蚂蚁小额贷款和微粒贷款。 网络投资行业有投资资产管理平台的陆金所、财宝募集和铜宝街，众筹平台有点时间和天使汇。 虽然在网络货币行业没有出现有很大影响的企业，但是从中央银行到公司，积极探索区块链的实用化，包括创造新数字货币的可能性。

据《北京大学网络金融快速发展指数》显示，年1月以来，全国网络金融业务一直保持近6%的增长速度，几乎一年内倍增。 目前网络金融快速发展的地区差异明显，沿海地区比内陆地区发达得多。 地级市的数据显示，杭州是中国网络金融的中心城市，离杭州越远，发展水平越低。 但是，这两年的统一势头也很明显。 也就是说，快速发展水平低的地区增长更快。 另外，从年龄段来看，推动网络金融增长的主要因素是年轻人，特别是1980年代、90年代出生的群体。

网络金融不是在政府的积极支持下形成并迅速发展的，而是市场自愿行动的结果。 关于网络金融是真正创新还是虚假的争论还没有结束，但网络金融发展迅速，受到两个逻辑因素的支持。 一是处理了市场的痛点。 之所以产生支付宝( Alipay )横空，是因为当时的淘宝采用了银行支付系统，但费时费力，容易出错。 p2p平台得到热烈支持是因为平民缺乏良好的投资机会，另一方面无法从银行获得贷款。 我国中小企业和个人约60-70%没有得到良好的金融服务。 网络金融弥补了这个市场空白色。

二是互联网为处理金融问题提供了可能性。。 金融的本质是资金的融通，最大的困难是风险定价。 网络技术的核心工具是移动终端和大规模数据观察，前者帮助客户获得，后者帮助尽职调查。 另外，网络技术具有长尾效应的特征，一旦系统确立，服务的新顾客的边际价格几乎为零。 因此，与以前流传的金融形态相比，互联网在宣传数字普惠金融方面的特征更显着。

网络金融领域为我们考虑产业政策提供了一个例子。 政府没有为这一领域的快速发展提供补贴，但监管部门从比较宽容的角度提供了缓慢的快速发展环境。 否则，网络金融也没有今天的状况。 但是，相反，近年来网络金融特别是p2p领域的风险频发，也导致监管不足。 p2p领域迅速发展近十年，至今没有监管框架。 许多平台在黑暗中摸索、摸鱼、兜售劣币，好企业反而活不下去。 如果有监督管理，像e租宝这样高风险的平台应该会被消除。 现在监管部门突然要求所有p2p平台短期从信用中介向新闻中介转变，这给领域的快速发展带来了很大的烦恼。 因此，加强新兴产业领域规范和健康的迅速发展，特别是平衡创新和风险也应该成为产业政策的重要拷贝。

比较有效的产业政策条件

我国在改革开放期间其实有非常成功的产业政策，那是支持劳动密集型制造业迅速发展的政策。 20世纪80年代初期，农业改革的成功不仅提高了农民的收入，还产生了许多农村剩余劳动力。 为了迅速发展劳动密集型制造业，政府首先在南方开设了经济特区，为外国投资公司提供税收、资金、能源和土地方面的优惠，然后暂时向内资公司和全国各地宣传这样的政策。 这项政策非常成功，在上世纪90年代，我国在世界劳动密集型出口市场上的份额已经达到四分之一。 加入世贸组织后，中国很快成为全球制造业的中心。 因此，可以说这个产业政策完成了“中国的奇迹”。

但是，既然大部分产业政策都没有成功，如果过去的方法不改变，新的产业政策取得好结果的可能性也不高，与其有产业政策，不如没有产业政策。 所以，无论是学者还是官员，在考虑制定新的产业政策之前，都应该仔细总结、反省过去的不成功方法，提出一些切实有效的改善对策，粗略地处理小概率的事情。 产业政策只有这样做才能有效吗？ 我想了五个要素:

第一，适应市场。 产业政策应该借势借力，不应该逆河行舟。 新兴产业不满足比较特征或无法处理市场痛处的情况下，即使确立了产业，也不能迅速发展。 我国改革开放前建立的重工业不符合当时的比较特征。 但这可能是许多快速发展中国家产业政策的通病。 既然要迅速发展新兴产业，我想一步一步走在世界的前列。 林毅夫、陶建东和王勇在最近的研究中迅速发展新兴产业也要适应比较特征，是重要的政策思想。 支持劳动密集型制造业的政策为什么成功？ 因为毕竟符合当时的比较特征。 当然，如何恰当地先进地选择符合比较特征的产业作为支援对象，还是很简单很难做。

第二，不限制竞争。 国家支持的是特定的产业，不是特定的公司，而是政府应该补助某个创新的环节，给做得好的公司机会。 更重要的是，这些公司依然要在同一市场公平竞争，优胜劣汰。 过去国家采取产业政策支持家电和汽车等领域的迅速发展，除了选定积分支持公司，其他公司也不允许进入，是很麻烦的方法。 政府选择优胜者当然容易引起对公正性的疑问。 现实中为了得到政府政策的支持，不少公司把重点放在政府公关而不是研发创新上。 张晓波和合作者的研究表明，我国政府的创新补助金大部分流向创新少的国有企业，这证明关系比创新重要。

第三，谨慎介入。 干预的目的只有一个，就是打破产业形成和快速发展的瓶颈。 政府介入一个产业的手段很多，可以选择补助金，可以管理准入门槛，补助金可以选择不同的环节。 例如，如果支持新能源汽车，政府的选择是撒胡椒辅助后端客户。 这对制造商当然有利，可以继续研究开发活动。 但这可能不是最好的政策选择。 新能源汽车的技术瓶颈是电池，一是价格，二是寿命，三是安全性。 我国新能源汽车能形成国际竞争力吗？ 电池技术能否取得突破性的进步很重要。 国家应该集中资金和科研力量支持先进的电池开发，这可能比分散支持所有汽车公司各自为政治开发更有效。

第四，退出机制是必要的。 支持我国劳动密集型制造业的政策是成功的，除了符合比较特征，不限制竞争外，及时退出。 产业政策是暂时支持新兴产业的形成，不是长时间支持它们的迅速发展。 很多国家的“幼稚产业”没有持续增长是因为政府保护了这些重点公司。 保护政策一直不退，这些所谓的“创新公司”也成为特殊的利益集团，可以躺在国家政策身上讨论生活，哪里有创新的动力和能力？ 因此，在制定任何产业政策时，都必须设计退出机制。 一段时间内，新兴产业还没有迅速发展的情况下，应该果断放弃，不能让它成为国家的长期负担。

最后，工作后再判断。 要么执行地方产业政策，要么大家跟着中央跑。 中央提倡迅速发展新技术产业，各地无视当地的现实情况，在全国下同样的象棋。 改变官员还是改变想法，没有多次能做到最后的方案。 毕竟，干部的评价体系除了问题以外，业绩至上，但制作了表面化的复印件，决定者不承担政策的结果。 以工信部提出支援婴儿奶粉的政策为例，无论如何，完全不知道最终国家的钱是产生了预想的目的，还是冲水了，还是放在了特定的个人和机构的钱包里。 因此，为了执行产业政策，首先应该设立判断制度，特别是让第三方机关独立判断各产业政策的效果。 官员决定必须承担相应的责任。

本论文是作者于年8月21-22日在复旦大学召开的“产业政策:总结、反省、展望”会议上的发言。

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