财讯：朱镕基分税制改革结果令吴敬琏不满

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文/本财经专栏作家吴晓波[微博]

原理上，税制类别是联邦财税制度，世界许多市场经济国家都使用不同形式的税制类别，但这个制度在中国发生了“变异”，成为中央实现经济集权的手段。 作为分税制的倡导者之一，吴敬琏晚年对该制度的实行现状不满，认为推进分税制的前提必须明确区分中央和地方的事权和支出分配，但都被有意“回避”。

朱镕基上任后，用雷击手段整顿经济秩序，他使用银行筹资周转和政府直接干预的方法，解决国有公司间“三角债务”的难题，快刀斩乱麻的方法新颖，很快他就兼任中国人民银行[微博]行长，民间融资

1993年，中国经济再次出现投资过热，上半年全国固定资产投资增加69%，生产资料价格总指数上涨44.7%。 国务院公布《国家十六条》紧急“降温”，其中包括提高存款和贷款利率，全面削减基本建设投资，重新审查地方批准的经济开发区，整顿海南、广西北海及上海的房地产投资热。 这些措施呈现出行政主导、积极干预的明快特征，迅速取得了效果。

在这个过程中，中央政府形成了新的改革构想，在决策层，中国改革经过15年的阶段性增量改革后，应该进入整体改革的新阶段，经济体制是配置资源的机器，长期在体制外进行“周边战”带来了一系列问题，也是

1993年11月14日，中国共产党中央第十四届第三中全会召开，会议通过了《中国共产党中央关于建立社会主义市场经济体制的几个问题的决定》，确定了提出“整体推进、要点突破”的新改革战术，未来改革

在这一战术领导下，吴敬琏等人提出的整体配套体制改革方案被接受，中央政府以价格、财政和税收三个主题为中心实施了一系列重大变革。 主要政策安排如下:

建立新的财政税收体制:把多年的财政包干制改造成新的税制，改造中央政府和地方政府的财政和税收关系。

开始金融-银行体系改革:建立在中央政府指导下独立执行货币政策的中央银行体制，推进现有国有专业银行的商业化经营和商业银行的多元化。

进行外汇管理体制改革:宣布废除双重汇率制，从1994年1月1日开始，两个汇率实行平行轨道，实行“根据市场供求，有单一的管理变动汇率”，人民币兑美元汇率从8.72元到1美元

推进国有公司改革:建立以股份制改造为目标的现代公司制度

建立新的社会保障制度:实行社会统一和个人账户相结合的城镇职工养老和医疗保险制度。

这些政策中最引人注目的是按税制提出，它对以后的中国经济结构影响最大，而且最具争议性。

用税制取代财政大包干制的目的是改变中央政府在收入分配中的被动局面。 朱镕基和他的幕僚们认为中央和地方政府的财政权和事务权必须重新进行“合理的设定”。 否则，宏观调控就缺乏坚实的基础。 如果中央政府在改革中行动缓慢，地方积极试行，谋求扩张，那么加快改革容易被理解为将中央的领导和管理自下而上地突破。

1993年7月23日，朱镕基在全国财政会议上首次正式提出按税制划分的想法，一个多月后颁布了按税制划分的改革第一方案，中央划分了税源稳定、税基广、易征收的大部分税种，消费税、关税为中央固定收入，公司所得税 增值税在中央和地方之间以75∶25的比例划分。

为了说服各省，朱镕基在之后的两个多月里，走遍全国，逐一劝说，期间拉了很多锯，妥协了。 当时朱镕基的压力非常大，到处都是反对的声音。 他最先站起来的是财政大包干制度下受益最大的广东省，他自己说:“不入虎穴就得不到虎子。” 朱镕基成功说服了广东省，作为“代价”，同意将土地出让收入的部分归属地方政府，这为将来的“土地财政”埋下了伏笔。

不同税制的实施效果非常显着，在该制度实施的第一年——1994年，中央财政收入比上年急剧增加200%，占全国财政总收入的比例从去年的22%激增到56%，财政支出占全国总支出的比例比上年急剧增加2个百分点

按税制推进是改革史上的转折，它带来的最重要结果是中央在经济权力和利益分配中恢复主动权。 从1995年朱镕基卸任到2004年，中央财政收入平均占国家财政总收入的52%，而财政支出平均只占国家财政总支出的30%。

原理上，税制类别是联邦财税制度，世界许多市场经济国家都使用不同形式的税制类别，但这个制度在中国发生了“变异”，成为中央实现经济集权的手段。 作为分税制的倡导者之一，吴敬琏晚年对该制度的实行现状不满，认为推进分税制的前提必须明确区分中央和地方的事权和支出分配，但都被有意“回避”。

首先，事权不明确，特别是中央政府，将公共服务部分的大部分支出转嫁给县及县以下的政府头，以2004年为例，地方财政收入约占全国财政总收入的45%，财政支出约占全国财政总支出的72%。 教育事业费方面，中央财政支出为219.64亿元，地方财政支出为3146.30亿元，在中央14倍以上的社会保障补助方面，地方财政支出接近中央7倍，农业支援支出为中央10倍。 中央收到了省的部分税权，而且地方也上下有效。

地市财政税收向省收，地市一级向县乡财政税收收地市，结果省级以下地方政府的财政权剩下不到17%，但承担了民生和公共事务支出的80%。 由于“支出责任”的过度分散化，地方政府不得不自己成为“公司”赚钱。

其次，转移支付制度不完善，中央掌握大部分税收，但不公开财政支出细目，拒绝建立对话协商机制，应转移到地方政府的部分决不与地方讨论，不受监督，以“项目建设”的方法执行，投资和决策权力 在地方的“跑部”，中央的权威当然是最高的。

这两个问题，坦率地说，地方出了大部分钱，花的钱更多，中央收了大部分钱，但怎么用没有和地方商量。 . e。 《政治和市场:世界政治-经济制度》一书中说，政治权力制度在更宏观的层面上规定了经济运行的基本环境，形成了所谓的“统率规则”。 基于联邦体制的分税制在中央集权体制的中国发生了“变异”，是这个规则的生动表现。

(本文选自吴晓波新书《历代经济转型得失》)

(本文作者介绍:财经作家。 这个专栏是吴晓波微信公众平台《吴晓波频道》的复印件。 ）

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