【王雍君：财政政策“更加积极有为”的学理基础解读】

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作者|王雍君(中央财经大学政府预算研究中心主任，网易研究局专栏作家)

摘要 只有在财政政策的综合目标以财政规律、构成比较有效性和运营业绩为目标时，才能充分实现“更积极”，有望为迅速发展政策的综合目标——增长、平等、稳定目标做出最大贡献。 也就是说，财政政策和预算决定的制定过程依然存在系统改善的巨大空之间。

王雍君

年的《政府事业报告书》和预算报告书明确了财政政策的基调是“积极的财政政策必须更积极地有为”，财政赤字率上升到3.6%以上，增加赤字支出的增加和特别国债发行的各1万元，通过特别转移支付资金

考虑到事情的严重性，有必要对这个政策的焦点“积极有为”进行适当的学理解读。 因为这有助于刺激宝贵的洞察，这些洞察对改善系统财政政策的制定、执行和判断很重要。

当然，在处理新型冠状病毒大爆发冲击的大背景下，处理越来越困难、很多复杂、麻烦的现代管理问题需要很多钱。 但是比资源和支出规模本身重要得多的是公共政策的质量。 主要是政策制定的质量，其次是政策执行的质量。 在这个世界上，看不见的东西是最重要的。 这里看到的是支出、债务、赤字规模、资金被用于哪里，看不到政策制定和执行的质量。 树立“看不见的东西更重要”的初步意识，通过现象看本质的能力也可以向前一步，改善政策质量。

以下关于这个主题的讨论旨在阐明财政政策“积极措施”的正确含义。 为此，从简述公共政策的“包装组合”和适当的目标开始是合适的。

在现代社会，政府发挥作用的基本方法是制定和实施公共政策。 公共政策通常分为快速发展政策、部门政策和财政政策三个层次。 通常，快速发展政策定义了“什么构成快速发展”:快速发展意味着增长、平等、稳定的结合增长意味着蛋糕很大，平等意味着蛋糕的公平共享，稳定意味着两者可以持续。 重要的是，三个目标不仅是经济维度，还包括健康、知识、创新能力等维度。 也就是说，“快速发展”不仅是经济的快速发展，也是社会和其他行业的快速发展。 公共政策的制定和报告所依赖的迅速发展观必须是完善健全的迅速发展观。

“快速发展=增长+平等+稳定”的铁三角公式显示了通常快速发展政策的三个综合目标“快速发展是有道理的”的名言制约和吸引公共部门协调地全面追求这三个综合目标，都被忽视成为短板 系统的整体功能全面追求扎根于系统统一论的基本原理依赖于其最弱的一环(短板)。

政策组合的第二层是部门政策，大多对应政府职能的特定行业，一般对应公共教育、医疗卫生、环境保护、农业政策等公共支出的功能分类( function classification )。 通常，快速发展政策的三个目标是综合的，必须分解为特定的目标，并结合相应的部门政策才能实现。 例如，就经济增长目标而言，相应的部门政策涉及农业、制造业、服务业等各行各业。 部门政策作为通常快速发展政策的政策工具。 逻辑关系通常是迅速发展政策约束，吸引部门政策，依赖部门政策，支持通常的迅速发展政策。

部门政策( sector policies )有两种类型:不需要消耗公共资金的类型和需要消耗公共资金的类型。 前者被称为象征性政策，多为行政管制类政策，如禁止部分产品出口，向部分产能过剩行业追加新的投资项目等。 这种发出“号令”的政策比较少。 因为很多部门的政策是需要诉诸公共支出推进的实质性政策。 这些支出的资金来源是税收或非税收收入、公共债务、减税减费或其组合。 以下，部门政策都是指实质性的部门政策。

通过公共支出和融资贯彻这个事实本身表明，部门政策和财政政策必须在明确的区别基础上紧密结合，才能共同为快速发展政策的综合做出最大的贡献。 在这里，逻辑关系是一方面，财政政策必须比较有效地制约和招揽部门政策，与迅速发展政策的综合目标一致，另一方面，部门政策必须财政政策能奠定适当的基础，清楚地阐述其政策目标

由此可见，在为促进快速发展目标而设计的现代公共管理实践中，财政政策的地位高于部门政策:不是部门政策的“指挥”财政政策，而是财政政策的“指挥”部门政策，这两者都对快速发展政策的“指挥”表示“指挥” 具体来说，部门政策的目标，例如“三年高校扩招600万学生”的教育政策目标，必须被财政政策的支出总额目标和支出配置目标的制约和诱惑所左右的财政政策的适当目标，不受迅速发展政策综合目标的制约和诱惑

在这个铁三角治理框架中，财政政策作为快速发展政策的核心工具。 核心工具意味着财政政策需要双面作战:一方面直接瞄准快速发展政策的综合目标，另一方面制约和诱惑部门政策与快速发展的政策综合一致，如下图1所示。 图中实线的理发表示“连接和支持”，虚线的理发表示“约束和诱导”。

双面作战表明了财政政策的双重重要性:作为快速发展政策工具出现的直接重要性是制约和诱惑部门政策与快速发展政策目标的协调所体现的间接重要性。 这种双重功能相结合的财政政策意味着其重要性超越了部门政策，超越了部门间性质的货币政策和汇率政策，超越了部门间性质的投资政策和运营政策。 也就是说，关于促进快速发展背景下公共治理的巨大潜力，没有公共政策的地位和作用，只有通常的快速发展政策本身是例外。

本文所说的“财政政策的制定和执行质量”，对促进快速发展目标的巨大潜力。 给与公共支出、收入、债务、赤字的规模，财政政策的制定和执行质量越高，被刺激的可能性就越高，反之就越小。 没有被激励的可能性反映在财政政策的质量空之间。 大量的直接和间接证据表明，财政政策的质量空之间依然非常巨大，支出和赤字的规模越大，未发掘的质量空之间在中央和地方都越大。

更一般地说，关于国家管理或公共管理改革，中国最大的改革红利大于财政政策改革红利。 唯一的问题和课题是其固有的模糊性、中长期性和一定程度的不明确性，为了发掘这种巨大红利的改革难以进入改革议程和优先顺序，形成必要的社会共识。 通俗地说，除非盲点被消除，否则不太容易被关注、被关心、形成广泛的共识，最终进入主流改革议程。 与其他国家相比，中国更需要“发现和发掘重大改革红利的改革学”，财政政策是其中的重要方面。

关系到这个国家生活的学问暂且称为“改革红利学”。 如果构建得当，就足以成为上天、落地的大学。 其重要性和紧迫性植根于两个显著、可验证的客观事实: (1)在国家和政府造福民众和社会方面，最大的东西是不得超过公共支出的社会和民众支付给国家和政府，最大者不得超过财政收入，公共利益 (2)产业革命以来，人类生活水平和国家实力提高的重要来源从“越来越多的资源”转移到了“资源整合能力”。 这些稀有资源涵盖了所有的生产要素(包括资本和劳动力等以前传来的要素和数据、科学技术和无形资产等现代要素)。

在人类社会的公共行业(区别于市场和民间行业)中，这些稀缺资源被货币化后公共资金，即纳税人支付给国家和政府的财政支出是其重要变量，收入、负债、赤字因支出而“导致”。 现在中国四个预算的总支出已经超过经济总量的三分之一，典型的属于支出大国。 财政政策质量空之间依然巨大，在合理预见的未来，中国公共管理改革压倒一切核心命题，也许是通过系统改善财政政策的制定和执行质量，使公共支出“系统整合”，管理目标

如上所述，通常快速发展政策定义了快速发展背景下的“高级”治理目标，即增长、平等、稳定的目标三角。 现代公共治理改革的最核心命题是公共支出整合——稀缺资源整合的重要方面——实现这些高级治理目标，而不是产生商定的结果( results )。 毕竟，对现代功利主义的迅速发展观来说，迅速发展的终极理想无非是达成与这些目标一致的共识结果。 这是现代“面向结果”( result orientation )绩效管理概念的终极表现。

个人生命的终极意义为什么不是呢？ 毕竟，个人真正希望的只是财富、健康、知识多(成长目标)这三个，我关心的别人的同胞(至少亲属)也能超越生命线(平等目标)，这应该是可持续发展(稳定目标)。 由此可知，只要承认现代主流的迅速发展观，就必须承认“成长、平等、稳定”这一铁三角的普遍性和特殊重要性。

这一核心理念为财政政策的质量概念奠定了坚实的基础。 告诉我们正确的目标感和方向感是财政政策质量的基础，也是支出整合的前提条件。 目标和方向的模糊、丧失或错误会严重损害稀缺资源实现治理目标的努力和绩效，即使在公共支出规模或增长中表现的稀缺资源最多的情况下也是如此。

中心论点是，优质财政政策的主要条件是可以比较有效地约束和吸引财政变量的快速发展政策的三个综合目标，通过这些财政变量的制约和吸引部门政策瞄准快速发展政策的三个综合目标。 重要的财政变量有支出、收入、赤字和负债四个。

为此，(1)财政政策需要独自的综合目标，(2)财政政策的综合目标需要有机密切地结合迅速发展政策的综合目标，(3)公共预算必须作为财政政策的制定和贯彻的核心工具发挥作用 三方共同构成公共财政(通过支出整合)为快速发展目标做出最大贡献的前提条件是不可或缺的。 仅限于纸面，以下讨论仅限于前两项。

财政政策的最佳目标1 :总额财政纪律( aggregate fiscal discipline )

作为促进快速发展的目标的财政政策涵盖了总额层次的宏观财政政策、配置层次的中观财政政策、运营层次的微观财政政策三个层次。 财政政策的这个三级框架对应于公共预算的三级框架，即宏观预算、部署预算和运营预算。 财政政策不仅包括未分类的总额政策，还包括功能(教育和医疗等)和经济性质(资本支出和经常支出)的总额政策。 资本支出是形成资本资产的支出，受益期间可以将涵盖多年的资本支出以外的所有支出定义为经常支出。 尽管基于经济分类支出的宏观财政政策极其重要，但却极为引人注目。

无论是学术界的人还是公共官员，理解上述三角范式的转变是理解财政政策质量来源的适当出发点，也是解读“国家管理”和“公共管理”或“财政管理”概念的适当起点。 没有这样的思考框架，很多相关观点的表现是零碎的，没有基础，所以经常缺乏认真对待的学理基础。 对公共经济学这一现代显学来说，明确区分财政政策的三个层面对整理概念框架也是必要的。 毕竟，从没有人能猜到的“特定观点和资料的积累”中，无法获得真正有价值的专业信息和思考能力。

宏观财政政策的最适当目标必须是总额财政纪律，而不是财政赤字或盈余(如果有)的特定水平。 在满足总额财政纪律的基础上，无论赤字和债务水平有多高，都是合适的。 因此，关注财政政策宏观分解的第一点不是赤字和债务有多高，而是明确的特定赤字(例如今年的赤字比率为3.6% )和债务水平是否超过了总额财政规律。 同样，财政政策的适当目标也不是“积极”或“更积极”，两者表现的只是财政政策的基调。 不要把基调和目标混为一谈。

财政纪律满足五个基础条件: (一)支出总额，即“需要多少钱”的适当水平，是实现政策目标的合理支出诉求决定，包括部门政策和快速发展政策目标。 (2)所得收入总额应由宏观经济条件(预期增长率等参数)、收入预测和税收政策(减税、降费等)共同决定，排除人为或故意高估或低估。 否则足以损害预算程序和管理目标。 (3)增加多少负债需要在前两个步骤中决定。 也就是说，根据“需要多少钱”和“能使用多少钱(收入)”的差额即赤字水平来决定。 (4)伴随以上三个步骤的“支出-收入-赤字-债务”之间的组合关系必须健全明确，必须武断、任意或模糊(5)财政政策的第一变量必须与非财政(部门和快速发展)政策目标相协调

为了应对新型冠状病毒大爆发给公共(卫生等)服务和经济带来的内外冲击，财政赤字是合理且必须的选择。 真正需要集中精力的不是赤字的特定水平，而是赤字的特定水平是否能与公共政策的其他目标相协调。 对于“财政赤字货币化”是否可取也是如此。

公共政策的目标是多样性和相互影响，往往是相互冲突的。 财政赤字的目标也是如此，但对这些目标的协调度首要取决于弥补赤字的方法和资金来源: (1)发行国内债券弥补赤字，最应该协调的是利率上升会导致私人投资和费用挤出效应。 (2)发行对外债券弥补赤字，最需要协调的是国家对外信用(3)用外汇储备弥补，最需要协调的是汇率的稳定(本币贬值) (4)用额外的货币发行弥补赤字，最应该协调的是，

财政规律的基本含义之一是目标间协调，包括支出-收入-赤字-负债，即财政政策变量的目标级别之间的协调，这些财政变量的目标级别与上述非财政政策目标之间的协调，以及非财政政策目标之间的协调。 关于财政赤字，弥补赤字的方法很重要，用各种方法产生与相关目标的协调问题。

总额规律的第二个基本含义是事前、事件中、事后的“财政容错性”。 正确的意思是，保证与目标调整对应的支出、赤字和债务水平是必须承受的。 最近发表的重磅文件《中国共产党中央国务院关于加快新时期完全社会主义市场经济体制的意见》规定“加强重大政策、重大项目财政负担能力的判断”，表明财政纪律的这一支柱被考虑到政策决定中 现在的弱点是缺乏财政容错性的适当判断标准，以及这些标准没有作为财政政策决定过程的固定组成部分的更大弱点体现在上述“目标协调”的脆弱性和不透明性上，明确的财政变量目标值与政策目标相协调

把这个弱点理解为“根本弱点”是非常重要的。 为了赋予比较容易解决的财政容错性，宏观财政政策和公共预算制定的所有精髓都集中在目标间协调，特别是财政总额目标值和宏观经济政策目标之间的协调。 或者更一般地说，财政总额的目标值和快速发展政策的综合目标的协调。 在这里，焦点是财政总额变量对宏观经济条件的影响，在制定财政政策决定和预算决定的早期阶段被充分认识和正确掌握，成为保证财政政策和公共预算质量的最重要的前提条件。

凯恩斯反周期财政政策革命的所有精髓也在这里。 对这一精髓的认识和应用系统地改变了工业化国家和多个快速发展中国家制定财政政策和公共预算的方法。 但是，至少在中国的现状下，对这一精髓的行业和应用仍然处于相当早期的阶段。

理解并应用这个过程，有赖于四个方面的“重复熟悉”:第一是由政策目标决定的“需要多少钱”，第一是由可靠的收入决定的“能使用多少钱”，第一是由收支赤字决定的

满足“目标间协调”和“财政容错性”的总额财政纪律目标，在现实世界中是这四个方面反复融合的结果，通常这需要至少一年前的预算编制日程，现在的日程紧迫，需要反复融合 技术工具的不足和决定过程的低透明度也是重要的限制因素。

扭转局面的第一步是纠正认识偏差:值得注意的不是特定水平的财政总额，而应该是对这些特定总额满足目标间协调和财政容错性的反复磨合。 第二步是把现实收入预测作为制定财政政策和预算的逻辑起点。 这种预测没有人为或故意被高估或低估。 因此，现在普遍存在的“以支出收取”和由此产生的保留收入差距需要根本改变。 否则，财政政策和预算表现的“可靠性和可靠性”而是“理想和决心”的风险依然很高。 这些许多相关副本看不见的方面在治理改革中非常重要。

财政政策的最适当目标2 :配置比较有效性( allocative effectiveness )

公共政策第一是依靠公共支出贯彻这一客观事实，足以决定保证部门政策的要点和优先性遵循财政政策的配置目标，至少在逻辑上是正确的，在实践中是重要的。 构成目标是比较支出结构两个类别的比较有效性财政平等和财政配置效率。 财政平等的含义非常丰富，基本含义是财政(收入)负担和支出受益的分配，必须尽量有益于贫困者和弱势群体。 财政配置效率的基本含义是财政支出优先配置在综合(社会、经济、环境)效益最高的公共用途上，与前一年相比，意味着需要大幅度调整支出结构。 如果给予其他条件，调整幅度越大，就越能表明从低优先度用途中解放出来，之后转移到高优先度用途中的财政资源越多。

当系统优化的支出结构满足财政平等和配置效率时，财政配置政策的第二个适当目标即配置比较有效，与宏观财政政策的目标有所区别。 如果检验当年和上一年支出结构的变化幅度，就可以大致评价财政政策在质量配置水平上的改善程度。 其根本重要性在于，不需要增加支出和减税，如果根据系统结构进行优化，财政政策将有很大概率为迅速的发展目标，特别是增长和减贫目标做出巨大贡献的“可能性改善”。 在收入增加和潜力明显减缓和收缩的现在背景下，这种意义和价值没有特别要求。

在这个方向上，改善财政政策质量的焦点是以标准价格利益的解体作为决定过程的内在组成部分，无论这些项目是投资(增加资本资产)项目还是运营(不增加资本资产)项目 标准测试不能取代政策决定，但系统作为改善质量的核心工具发挥作用，以便合理主义和重视绩效的决定方法能够融入决策过程。

年的《政府报告》承诺“各级政府一直坚持事实上的要求……遵循客观规律”，标准价格利润的分解作为具体理想的执行机制发挥作用，(1)完全利润与完全价格的比较，(2)项目利润的群体分布，、 三级测试被称为标准测试，作为财政政策和公共预算制定的固定组成部分，作为“全面实施预算绩效管理”的重要环节，其意义和价值远远高于现在的事后绩效评价，与技术方法的成熟度有关

财政政策的最佳目标3 :运营业绩( operational performance )

运营业绩作为微观财政政策的适当目标，与比较“采用支出”而不是总额和配置，将投入( inputs )转换为生产( outputs )，促进积极成果( outcomes )有关

运营过程。 “投入-生产-成果”构成了分析微观财政政策比较有效性的结果连锁模型，制约了经济性( economy )、投入生产效率( efficiency )、比较有效性( effectiveness )，使决定者关注，一般为3e

与总额和配置层面的财政政策不同，运营层面的财政政策形成了政府和社会公众的第一接触面:政府(部门和机构)采用公共支出，通过“投入-生产-成果”的结果链，向社会和公众提供以人为中心的社会服务(

财政政策要为经济增长目标作出贡献，运营业绩主要是促进要素的生产率，即以生产要素创造经济生产的能力。 给定资本和劳动等生产要素的总量，创造的经济生产( gdp、就业和收入等)越多，生产率越高，反而越低。 一般来说，比起gdp增长率，生产力更能正确反映国家和地区的经济实力，也是国家经济实力的重要来源。 微观财政政策制定的焦点也在这里:为了提高公共服务的绩效，部门和机构必须优先使用最有可能提高经济增长目标的方法来采用支出。

因此，微观财政政策的决定应该在充分考虑“支出效果”的基础上制定。 为了促进要素的生产率，支出效应分解了“收入效应”(增加收入增加投资和支出水平)和“替代效应”，后者意味着支出影响相对价格影响市场主体的经济选择。 这些影响可以是积极的，如鼓励创新的“正外部性补助金”。 也可以是助长环境污染的(化石能源等)“负外部性补助金”这样的负方面。 这些努力旨在建立根本重要的相关机制。 支出的采用是通机制有助于目标。

为了促进公共服务的提供绩效，支出效应集中表现为对公共服务个人行为的影响，这最终反映在公共服务的价格和质量属性上。 例如，“年末突击金”产生的是行动水平的负面影响。 中国一线公共官员是一个非常巨大的群体，其综合行为大致决定了公共服务的价格和业绩，进而决定了“服务型政府”的成败得失。

以上讨论明确了财政政策阶层和对应的适当目标。 公共支出不能为这些目标做出贡献就没有价值的贡献程度取决于财政政策的制定和执行质量财政政策的质量进一步取决于财政政策变量瞄准三个综合目标的程度。 到目前为止，我们向理解财政政策的学理基础迈出了一大步。

但是，另一个大步骤是理解财政政策三级目标与快速发展政策三个综合目标之间的逻辑联系，并将逻辑联系融入现实世界的财政政策决策过程。

财政政策和快速发展目标的第一类合并:总额财政纪律合并稳定目标

合并的正确含义是确保财政政策为经济社会的快速发展创造中长期的可持续发展。 为此，必须同时满足以下三个条件:在预算编制的早期阶段完成所有政策制定、在预算编制的早期阶段从财政部门向支出部门发表严格的支出限额、使用中期财政计划在第一年完全结合年度预算。 除了几乎满足第三个条件外，前两个条件现在没有满足。 这是财政政策质量空之间巨大的特定方面。

财政政策和快速发展目标的第二类连结:配置比较有效性连结平等和增长目标

合并的正确意思是，支出结构是以对穷人最有益的方式进行系统调整和以最适合标准价格利益分解的方式进行系统调整。 这样，公共支出的结构性配置可望为快速发展目标的增长和平等目标做出最大的贡献。 现代主流的管理模式把“经济增长”看作市场机制发挥“决策性作用”的重要目标，这具有自然的合理性和必然性。 但是，问题是另一个方面:关于平等目标，政府发挥“决策性作用”是合适的。 在确保财政政策质量的基础上，可以合理推论公共支出对一国经济增长和减贫目标的贡献将最大化。 减贫目标可以视为“平等目标”的次级目标，也适合作为快速发展政策的独立目标。 现状是，调整支出结构，使公共支出更有可能惠及穷人。

财政政策与快速发展目标的第三类合并:运营业绩合并增长目标

合并的正确含义是，在支出招聘水平上，应设法维持以合理价格提供大量公共服务的激励和压力，系统地提高“投入-生产-成果”链的比较有效性，成为增长目标的最大贡献源。 实务上意味着合理主义的决定方法必须纳入支出录用决定，满足组织的管理自主性和基于支出录用业绩的奖惩机制这三个条件。

迄今为止的财政政策和迅速发展政策之间的联系如图2所示。

如图所示，财政纪律是财政政策最重要的适当目标。 这不仅直接联系快速发展政策的稳定目标，而且间接支持增长目标和平等目标(用虚线砍头)。

关于本文的主题，该图展示了财政政策“更积极有为”的完善学理基础: (1)财政政策要瞄准公共支出管理的三个综合目标，即财政纪律、比较有效的配置和运营业绩。 (2)公共支出管理的三个综合目标必须结合快速发展政策的三个综合目标即增长、平等和稳定。 各级政府的财政政策决定和公共预算决定如果能满足这两个条件，就能有力地保证“更积极地进行”的目标的正确性和比较有效性。

因此，财政政策的制定和执行过程需要深入的改革，其中包括多个重要细节、特定制度安排和更重要的节点联系。 遗憾的是，“看不见的东西最重要”相反，“看不到最重要的东西”也成立。 学者的重要使命之一是出现这些看不见的东西，供参考，深入思考，激发洞察力，促进社会的改善。

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