“重要！一场中央给地方放权让利的改革开始施行了，影响居然这么大……”

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日前，国务院印发了《实施更大规模减税下降费后，调整中央和地方收入分类的改革推进方案》(以下简称“方案”)，宣布了调整中央和地方收入分类的第一项改革措施。 这稳定了增值税的“五分享”比例，调整了完全增值税的保留退税分担机制和后移费用税的征收，切实划分了地方，为减税降费政策的执行提供了重要保障。

中国的中央和地方财政关系是又多又重要的行业，在本轮减税下降费持续惠及公司、个人的同时，《方案》的公布对进一步整理中央地财政分配关系有什么积极意义？

文|张德勇中国社会科学院财经战术研究院研究员

|黄俊峰望智囊团

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背景

确实，确保更强有力的减税减费政策的实效是调整这次中央和地方收入划分的基本背景。

为了应对经济下行压力，发挥宏观政策的反周期调节作用，使积极的财政政策力量有效，今年以来我国实施了前所未有的减税减费政策，年减税减费规模超过年初预计的2兆。

今年1~7月，我国累计追加减税减税费13492亿元。 其中，新减税的11740亿元，相当于税务部门组织税收收入的12.1%。 与此相对应，税收收入的增长率从1月的7.6%下降到前7个月的0.9%，下降了近7个百分点。 这不能和几年前税收收入的迅速增加状况同日而语。

财政部数据显示，截至1-8月，地方常规公共预算本级收入71160亿元，同比增长2.8%。 地方公共预算支出通常为130884亿元，比上年增加8.8%。 中央的转移支付弥补了地方财力的部分不足，但在经济下行压力下实施了更强有力的减税减费政策，地方财政的运行困难不再现实。

现在积极的财政政策与以往不同的是与减收和扩支并行。 进一步激发市场主体的活力和稳定的总诉求，地方财政收支矛盾越来越突出。 结果，与中央财政不同，地方财政雄辩小，收入减少，但承担的支出责任不少。 地方财政紧张的状态会影响更强有力的减税减费政策的实施效果，也不可避免地会影响稳定增长的宏观调控目标。

改善这种收支不平衡，除了依靠中央转移支付外，债务融资也是补充地方财力的一种方法。 最新数据显示，今年9个月前累计发行的地方债为41821.91亿元，其中新债券为30367.09亿元，发行进度为99.43%。 今年地方债券的发行几乎达到了全国人民代表大会批准的债务限额。

当然，无论是中央的转移支付，还是发行地方债券，对地方政府来说，比拥有稳定成长的独自财力更踏实。 因为转移支付不能承担一切，什么都放在里面。 地方债券毕竟是债务，需要在期限之前偿还。

显然，实施了更有力的减税减费政策，经济面临巨大的下行压力，集中暴露了地方财政收支矛盾。 因此，通过调整中央和地方的收入区分，充实地方财力，保障更强的减税减费政策的实效，应对现在的经济下行压力，可以说是适时的措施、有力的措施。

除此之外，这次调整了中央和地方的收入划分，基于另一个重要背景，那是新财税体制改革的必然措施。

盘点新的财税体制改革，目前以新的《先验算法》的颁布实施为标志，预算管理制度的改革以正在实质性进展的“增值税改革”和个人所得税改革为先导，税制改革实现要点突破。 对此，作为新财税体制改革中的“硬骨”，尽管政府间财政事权和支出责任划分改革稳步推进，但中央地财政关系改革整体进展相对缓慢。 因为这现在正是加快改革进度的时候。

中央地财政关系改革、政府间财政事务权和支出责任划分改革是一方面，收入划分改革是更重要的一方面。 两者是相辅相成的，不可或缺。 但是，从整体上看，后者是核心。 俗语说得好，钱不是万能的，但是没有钱绝对做不到。 如果收入区分改革滞后，政府间事务权和支出责任改革就很难得到比较有效的财力有力支持。

地方政府要履行职责，必然需要保障稳定成长的财力。 在当前财权、税权高度集中于中央的情况下，调整中央和地方收入划分是缓解地方财政运行困难、增加地方财力的必然措施。

因此，关于这次中央和地方收入分类的调整，有必要站在实施更大规模减税的立场上重新审视，从新的财税体制改革的角度进行理解。

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动作

进而整理中央和地方财政的分配关系，支持地方政府实行减税减费政策，缓解财政运营困难，实施更大规模的减税减费后，为了调整中央和地方收入的划分改革，《方案》提出了三大措施。

稳定增值税“五五分享”的比例。 “增值税改革”是新财税体制改革中税制改革的重点工程，也是实施更大规模减税减费政策的最大后盾。

全面的增值税改革试点于年5月1日实施，当时为了整体稳定现在的中央和地方财力结构，《国务院全面推进增值税改革试点后，调整中央和地方增值税收入划分转移方案的通知》(国发〔〕26日)是同年5月1日吗？ 这个过渡方案的过渡期暂定为2-3年。

计算起来，今年达到了过渡方案的最后期限。 因此，承上启下，《方案》提出继续保持增值税收入分类“五五分钟共享”的比例，进一步稳定社会预期，也进一步稳定现在的中央和地方财力结构。

失去营业税这一最大的地方财源后，增值税向地方共享的收入将成为地方上最重要的财源。 深化今年的增值税改革，将制造业等领域现在的16%税率降低到13%，将交通运输业、建筑业等领域现在的10%税率降低到9%等，主要领域的税负明显下降，全领域的税负 增值税收入增长放缓，对作为收入第一依赖的地方财政的影响不小。

因此，继续保持增值税“五五分享”的比例，确定收入区分改革的成果，对维持地方财力整体稳定尤为重要。

调整完全增值税保留退税分担机制。 这是缓解地方财政压力的比较有效的方法，为了深化增值税改革，释放公司活力，帮助经济优质快速发展，进一步优化了经营者环境。

关于增值税，我国使用国际上普遍实施的退税方法。 即，根据销售商品或劳务的销售额，以规定的税率计算销售税额，减去取得该商品或劳务时支付的增值税，即收款税额，该差额成为公司应该缴纳的增值税税额。

通常，公司的销售税额大于收款税额。 这是因为要支付增值税。 但是，营业税有时小于所得税，会产生保留税额。 比如集中投资、货物生产周期长、高进、低销售等，容易产生保留税额。 以前我们对保留税额采取了留待将来扣除的方法。 这往往会缩小公司的资金，引起现金流的压力，不利于公司资金的周转。

因此，为了减轻公司的资金压力，从今年4月1日开始，我国全面尝试了退税制度。 增值税通常只要纳税人满足规定的条件，即使不区分区域，也可以申请返还增值税的增量保留税额。

公司的资金压力缓和了，但对地方财政施加了新的压力。

在经济下行的压力下，地方税收收入减缓，另一方面，公司因销售不良有可能出现大量的保留税额。 如果按照增值税的“五五分享”比例明确地方财政负担50%的保留税额，书将不可避免地会进一步增加已经处于困境的地方财政困难。

因此，为了缓解部分地区的保留退税压力，《方案》中，增值税保留退税场所分担的部分( 50% )，公司所在地的全部负担( 50% )得到调整，先负担15%，剩下的35%暂时归公司所有。 这项规定着眼于中央很多负担、地方较少的负担，有助于减轻地方财政压力。

转移税金征收的一环，切实划分地方。 这为扩大地方收入来源，健全地方税体系迈出了探索性的一步。

“增值税改革”后，如何健全地方税体系成为理论界和实务界关注的焦点。 虽然有征收居民不动产税的构想，但也有根据消费税另外征收零售税的提案。 也有主张把消费税归于地方……其本来的目的是为了处理营业税消失后地方缺少主体税和稳定收入来源的问题，想寻找给地方带来稳定收入的税源。

《方案》将部分生产(进口)环节征收的现行消费税项目转移到批发或零售环节征收，首先对高级手表、贵重首饰和宝石玉石等条件成熟的项目实施改革，然后结合消费税立法对具备其他条件的项目

这表明，在现在减税下降费大的背景下健全地方税系统，征收新税种不是政策选项，而是通过现有税种的库存调整更容易获得。 《方案》提出了后移费用税征收环节，切实划分地方，对地方财政来说，这是收入上的“加法”。 另一方面，扩大地方收入来源，促使地方改善费用环境，另一方面，应该进一步观察的是，为健全地方税系统进行了积极的探索。

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进展

支持地方政府实行减税减费政策，缓解财政运行困难，必须明确权利责任，建立财力协调、地区均衡的中央地财政关系。 所以，我们应该站在新的财税体制改革特别是中央地财政关系改革的角度看《方案》的颁布。 把《方案》看作中央地财政关系改革过程中的重要进展，可以进一步整理中央地财政分配关系，更好地体现其积极意义。

年6月末，中国共产党中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，标志着新的财税体制改革正式开始。 根据改革的时间表，年各项改革基本就位，现代财政制度基本确立。 这样测量，现在离这个时限不远。

如上所述，中央地财政关系改革主要涉及两个方面，一是收入划分改革，二是建立与事业权和支出责任相适应的制度。

关于后者，《关于推进中央和地方财政事件权和支出责任区分改革的指导意见》(国发〔〕49号)发表后，相继发表了医疗卫生、科学技术、教育、交通运输等行业中央地财政事件权和支出责任改革方案，称为收入区分改革

党的十九大报告在加快完善社会主义市场经济体制的战术部署中加快建立现代财政制度是新的财税体制改革的确定要求。 其中，关于中央地财政关系，进一步要求“明确权利责任，协调财力，建立地区均衡的中央和地方财政关系”。

财政是国家管理的基础和重要支柱，为了发挥财政的这一重大作用，充分调动中央和地方两个积极性是必不可少的，改革开放以来，中国经济实现了历史性的飞跃，为充满活力的地方经济做出了巨大贡献。 为了继续揭示这种活力，维持地方财力稳定增长，满足地方政府提供基本公共服务的需要，这是中央财政关系改革必须处理的课题。

在这里，数据集值得一提。 现在公布1-8月财政收入状况的16个省市自治区中，14个省市自治区的财政收入较去年同期大幅增加。 另外，5个省市自治区1~8月的财政收入比去年同期负增长，其中吉林省的减少幅度最大，为-9.4%。

主要原因是地方财政收入的增加下降，进一步加大减税的下降费来应对经济下行的压力，以此为契机，以19大要求为主要攻击方向，加快中央地财政关系的改革，提高改革的系统性、整体性、协同性 与地区均衡的中央形成地方财政关系，充分调动地方财政关系，进一步激发地方快速经济发展等各项事业的活力。

这是中央赋予地方权力让利的一种体现，也是中央和地方上下合作维持经济，在合理区间继续运行，实现优质快速发展的积极行为。

扩展阅读:

国务院印发《实施更大规模减税下降费后，调整中央和地方收入分区改革推进方案》 。

本文是从新华社转载的，原文于2019年10月9日首次题为“国务院印刷实施更大规模的减税减税后，调整中央和地方收入区分改革推进方案”。

日前，国务院印发了《实施更大规模减税减费后，调整中央和地方收入区分改革推进方案》(以下简称“方案”)。

《方案》以习近平新时期中国特色社会主义思想为指导，按党中央、国务院决定部署，整体稳定现有财力结构，建立更平衡合理的分担机制，切实推进地方税体系改革，明确权利责任，

《方案》提出了三个方面的政策措施:一是稳定增值税“五五分享”的比例。 进一步稳定社会预期，各地地产迅速发展特征产业，鼓励地方在经济快速发展中培育和开拓税源，增强地方财政的“造血”功能，积极有为，竞争迅速发展，稳步发展兴业环境 二是调整完全增值税的保留退税分担机制。 建立增值税保留退税的长期机制，保持中央和地方“五五”分担比例。 为了缓解部分地区的保留退税压力，增值税保留退税地方分担的部分( 50% )被调整为公司所在地的全部负担( 50% )先负担15%，剩下的35%暂时在公司所在地统一垫付，进一步 三是后移费用税征收环节，稳步划分地方。 健全地方税体系改革要求，在征收管理控制的前提下，将部分生产(进口)环节征收的现行消费税项目转移到批发或零售环节征收，扩大地方收入来源，诱发地方消费环境的改善。

《方案》强调，实施更大规模的减税减费是应对当前经济下行压力的重要措施，调整中央和地方收入划分改革是执行减税减费政策的重要保障。 各地区各部门要加强组织领导，严格财经纪律，推进配套改革，牢牢把握贯彻实施。

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