“重新赋予这些土地生机与活力国土资源部政策法规司司长王守智解读《土地复

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月11日，备受瞩目的《土地复原条例》由国务院公布实施。 《条例》是中国土地管理法律法规的重要组成部分，对保护18亿亩耕地红线，推进经济社会快速发展具有重要作用。 关于《条例》制定的相关问题，记者采访了国土资源部政策法规司长王守智。

问:我国早就有国务院发布的《土地复原规定》，这次修改首先考虑的是什么？

1986年颁布的《土地管理法》对土地复垦制定了大致的规定，1988年国务院制定了《土地复垦规定》。 《规定》实施后，全国土地复垦率明显提高，从1987年的1%提高到现在的25%左右。 但是，我国每年在生产建设活动中被破坏的土地规模急剧增加，而且大量的历史遗留和自然灾害破坏的土地无法立即复原。

而且，《规定》制定时，中国还处于计划经济主导的迅速发展阶段，生产建设活动的主体依然以国有公司为主，在土地恢复的资金保障、政府监督管理措施等制度设计方面很少强制制约手段，实践中有些新情况，、

问:《规定》的实施主要面对那些新情况、新问题吗？

a :首先有三个方面。

一年生产建设活动新破坏的土地在增加，需要进一步加强土地复原义务者的复原责任。 据不完全统计，现在每年在生产建设活动中新破坏的土地约为275万亩。 一点造成土地破坏的生产建设单位或个体不执行土地复原资金，不认真履行土地复原义务，因此大量新破坏的土地不能及时复原或复原达不到规定的质量要求。 因此，有必要进一步加强和执行监督管理措施，建立比较有效的监督管理约束机制、资金保障机制和严格的责任追究机制。

二、相当数量的历史遗留破坏土地和自然灾害破坏土地还不能及时得到复垦，需要确定复垦主体、资金渠道，规范复垦管理等。 现在1亿亩左右的未开垦破坏土地中，大部分属于没有复垦义务者的历史遗留破坏土地和自然灾害破坏土地。 现在的立法没有规定这部分土地的复垦责任主体、资金渠道、管理方法等，因此大量土地没有立即复垦。 而且由于缺乏相关规定，政府组织复垦过程中出现了一些不规范的现象。 因此，有必要确定这一点。

三、土地复垦需要大量资金投入，需要进一步完善土地复垦激励措施。 近年来，国家加大了对历史遗留的破坏土地和自然灾害破坏土地的复垦力度。 国家的投入在逐渐增大，但与1亿亩左右的破坏土地管理投入资金的诉讼相比是不够的。 因此，有必要进一步完善相应的激励措施，积极鼓励土地复垦义务人，积极参与地方政府、社会各方历史遗留的破坏土地和被自然灾害破坏的土地复垦。

问:《条例》的第一份复印件包括它们吗？

答:第一包括五个方面:一是确定土地复垦责任主体，二是加强生产建设活动破坏土地复垦的监督管理，三是历史遗留破坏土地，规范自然灾害破坏土地复垦，四是土地复垦激励机制

问:土地恢复的责任主体是谁？

答:确定责任主体是开展土地复垦事业的前提。 第一分为两个块:一是对于在生产建设活动中被破坏的土地，按照“谁破坏了，谁复原了”的大体，生产建设单位或个体(以下称为土地复原义务人)是负责复原的主体。 二是对历史遗留破坏土地和自然灾害破坏土地，县级以上人民政府是组织复垦的主体。 (第三条，第十条)

问:对生产建设活动破坏土地复原的监督管理，《条例》主要是从那些方面提出要求的吗？

答:加强对生产建设活动破坏土地复垦的监督管理，是比较有效地预防和控制新破坏土地增加的重要保障。 《条例》从五个方面规定。

一是建立土地复垦方案和审查制度。 根据《条例》，土地复垦义务人必须依照规定制定土地复垦方案未编制或者不符合要求的，不得批准建设用地或者颁发采矿许可证。 在本条例施行前办理建设用地手续或者领取采矿许可证的，应当补充土地复垦方案编制。 (第十一条、第十二条和第十三条)

二是加强土地复垦实施环节的监督管理。 根据《条例》，土地复垦义务人必须按照土地复垦方案开展土地复垦事业。 生产周期长，需要阶段性实施复垦的，土地复垦义务人必须统一计划、统一实施土地复垦事业和生产建设活动。 而且土地复垦义务人必须定期报告土地复垦情况，国土资源主管部门必须加强监督。 (第十四条、第十七条)

三是建立土地复垦资金的保障机制。 根据《条例》，土地复垦义务人必须将土地复垦费用纳入生产价格或建设项目总投资的土地复垦义务人未复垦，或者经复垦检查修改后仍不合格的，缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门复垦。 (第十五条，第十八条)

四、完全土地复垦检查的程序和要求。 根据《条例》，土地复垦义务人应当按照土地复垦方案完成土地复垦任务后，按照规定向所在地县级以上地方人民政府国土资源主管部门申请检查，确定检查程序、检查复印件和检查结果。 (第二十八条、第二十九条)

五是加强土地复垦义务人依法不履行土地复垦义务的制约手段。 根据《条例》，土地恢复义务人依法不履行土地恢复义务的，申请新的建设用地、采矿许可证，或者申请采矿许可证继续、变更、注销的，不得由有关人民政府或者有关国土资源主管部门批准。 (第二十条)

上述五项制度是整体的，确定了生产建设活动破坏土地复垦各环节的要求，形成了比较有约束力的监督管理措施链，有力地促进土地复垦义务人自主地履行土地复垦义务。

问:恢复历史遗留的破坏土地和被自然灾害破坏的土地是土地恢复事业的难点。 《条例》中有那些严格的规定吗？

答:确实，留下大量历史受损的土地和自然灾害受损的土地复原是一大难点。 《条例》在这方面加大了规范的力度。

一是要求制定土地恢复专业计划。 《条例》规定，县级以上人民政府国土资源主管部门必须对历史遗留破坏土地和自然灾害破坏土地进行调查评价，在此基础上制定土地复原专业计划，明确复原要点区域以及复原的目标任务和要求。 (第二十一条，第二十二条)

二是确定投资渠道。 《条例》规定，对于历史遗留的破坏土地和被自然灾害破坏的土地，政府必须投入资金进行复垦，或者按照“谁投资，谁受益”的大体，吸引社会投资进行复垦。 土地权利人确定的，可以采取支持、优惠措施，鼓励土地权利人自行复垦。 (第二十三条)

三是规范土地复垦项目的管理方法和要求。 根据《条例》的规定，国家按项目管理历史遗留的破坏土地和自然灾害破坏土地复垦，包括项目管理的各环节、项目明确化、项目设计书的制作、施工单位明确化、项目实施和检查等确定 (第二十四条至第二十七条，第三十条)

问:与《规定》不同，这次特别提出建立土地恢复激励机制、处罚措施是出于它们的考虑吗？

答:土地复垦激励机制是促进土地复垦事业的重要手段。 《条例》第一从四个方面作出了规定。

一是确定土地恢复义务人积极恢复的税收激励措施。 根据《条例》，土地恢复义务人在规定期限内暂时占有生产建设活动，或者导致塌陷的耕地、林地、牧草地等农用地恢复的，返还按照国家有关税收法律法规规定缴纳的耕地占用税。 (第三十二条)

二是完全的社会投资者参与复垦的激励措施。 根据《条例》的规定，保留社会投资复垦历史破损的土地或自然灾害破损的土地，属于没有采用权的国有土地的，由县级以上人民政府依法批准，投资单位或个体长期从事种植业、林业、畜牧业或渔业生产 (第33条)

三是规定土地权利人自行恢复的激励措施。 根据《条例》，土地权利人将自己历史遗留的破坏土地和自然灾害破坏的土地恢复耕地的，由县级以上地方人民政府给予补助金。 (第三十四条)

四是确定地方政府三垦的激励措施。 根据《条例》的规定，县级以上地方人民政府将历史遗留破损和自然灾害破损的建设用地恢复为耕地的，可以依照国家有关规定，作为本省、自治区、直辖市内非农业建设占用耕地时的补充耕地指标。 (第三十五条)

另外，为了确保土地复原监督管理措施的比较有效实施，为了比较土地复原过程中可能发生的各种违法行为，《条例》规定了限期修改、罚款、采矿许可证失效等严格的法律责任。